I OSK 252/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1222/21 w sprawie ze skargi [...] i [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę powierzchni leśnej na użytek rolny oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1222/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi T.S. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę powierzchni leśnej na użytek rolny w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w pkt II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących T. S. i K. S. solidarnie kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...], który działając na podstawie art. 13 ust. 2 oraz ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2020 r., poz. 1463 ze zm., powoływanej jako u.o.l.) odmówił wyrażenia zgody na zmianę powierzchni leśnej (LsV) o pow. 0,3365 ha na użytek rolny na działce nr [...] obręb [...], Gmina [...] z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawców zaistnienia szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu. Zdaniem organu, nie może mieć znaczenia fakt, że doszło do pozbawienia gruntu leśnego drzewostanu, ponieważ wiąże się z tym obowiązek właściciela lasu odnowienia upraw leśnych (art. 13 ust. 1 u.o.l.). Właściciel działki nie wywiązał się z obowiązku ponownego wprowadzenia roślinności leśnej w okresie 5 lat od usunięcia drzewostanu. Nie wystąpił również o sporządzenie planu zalesień. W trakcie przeprowadzonych oględzin ustalono, że na gruncie rośnie sześć brzóz, dwie sosny i dwa dęby. Są tam również elementy związane z rekreacją, konstrukcja drewniana, system nawadniający przygotowany do celów rolniczych oraz sprzęt rolniczy. Działka objęta wnioskiem znajduje się w granicach administracyjnych Miasta [...]. Istnienie w tej okolicy lasu, zgodnie z ewidencją gruntów, przyczyniłoby się do zwiększenia czystości powietrza, co jest istotne z punktu widzenia interesu społecznego. Zwartość i nierozerwalność kompleksów leśnych w rejonie ul. [...] potwierdza objęcie tej działki ustaleniami Studium jako terenu zieleni naturalnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję wywiedli T. S. i K. S. Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. Ponieważ rozstrzygnięcie w tym przedmiocie zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego dającego organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji, wobec braku normatywnego zdefiniowania "szczególnie uzasadnionych potrzeb" właściciela lasu, organy powinny wydać decyzję po uprzednim wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego i dokonaniu jego wnikliwej oceny w kontekście tej przesłanki. Wymogom tym organy uchybiły, co zdaniem Sądu, czyni wydane w sprawie decyzje co najmniej przedwczesne. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.; - art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez uchylenie decyzji ze względu na przyjęcie, że nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy, a w konsekwencji doszło naruszenia przepisów postępowania, gdyż przedwcześnie organy uznały, że nie zostały spełnione przesłanki przewidziane przepisem art. 13 ust. 2 ustawy o lasach do wyrażenia zgody na zmianę powierzchni leśnej na użytek rolny, mimo braku naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i przy jednoczesnym braku wykazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, by stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania, jakich dopuścić się miał organ mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w wyniku rozpoznania sprawy bez uwzględnienia art 7 k.p.a., który zobowiązuje organy do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli mimo, że szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu, stanowiące przesłankę zastosowania art 13 ust. 2 ustawy o lasach i warunkujące zgodę na zmianę powierzchni leśnej na użytek rolny uwzględnił sam ustawodawca w art. 13 ust 2 ustawy o lasach, dokonując ważenia interesu społecznego i jednostkowego, przyznając pierwszeństwo interesowi społecznemu; - art 141 § 4 p.p.s.a. ponieważ uwzględniając skargę i wskazując na co najmniej przedwczesność decyzji oraz nie określając w sposób przekonujący wpływu stwierdzonych uchybień na wynik sprawy, nie zawarł Sąd w sposób właściwy wskazań co do dalszego sposobu postępowania już po uchyleniu zaskarżonych decyzji, podczas gdy w tych okolicznościach sprawy należało przyjąć, iż przywołane przez Sąd I instancji naruszenia prawa nie mogły wpłynąć na wynik sprawy, a więc wadliwie uznano, że należało wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżone decyzje na podstawie art 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a, z powołaniem się na przedstawioną argumentację, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art 7, art. 77 § 1 i art 80 k.p.a., przez bezpodstawne uznanie, że organ wydając decyzję nie zebrał i nie rozpatrzył wyczerpująco materiału dowodowego w sprawie oraz zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia występowania szczególnie uzasadnionych potrzeb skarżących w przekształceniu terenów leśnych na użytki rolne zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 ustawy o lasach w sytuacji, gdy organ w swojej analizie i prowadzonym postępowaniu dokonał badania okoliczności które były istotne z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia, a sytuacja prawna stron została określona decyzją w pełnym zakresie. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. S. i T. S. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."), zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W szczególności, nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podnoszony ze względu na to, że "nie zawarł Sąd w sposób właściwy wskazań co do dalszego sposobu postępowania już po uchyleniu zaskarżonych decyzji". Zauważyć trzeba, że przepis ten obliguje sąd do przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Zgodnie z uchwałą składu Siedmiu Sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (publ. ONSAiWSA 2010/3/39) przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Sąd dokonał oceny ustaleń organu, stwierdzając że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. A jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, I dopiero na na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Zwłaszcza, że decyzja w przedmiocie dopuszczalności zmiany lasu na użytek rolny jest decyzją uznaniową, pozostawiającą organowi administracji pewną swobodę przy ocenie spełnienia przesłanki “szczególnie uzasadnionych potrzeb" właścicieli lasu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że obydwie decyzje zostały w sprawie wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Sąd I instancji powyższy zarzut, wbrew stanowisku skarżacego kasacyjnie, szczegółowo uzasadnił omawiając obowiązki organów, wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego w sprawie wniosku zgłoszonego w oparciu o art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono wyliczenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, które nie zostały wszechstronnie wyjaśnione i ocenione. Tym samym, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy składowe, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., a przy tym umożliwia ocenę zasadności przesłanek, na których oparto rozstrzygnięcie. Zatem zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Sąd Wojewódzki szczegółowo wymienił, jakie to okoliczności organ winien brać pod uwagę dla prawidłowego ustalenia istnienia przesłanki z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. A mianowicie: wielkość lasu, jego wiek, utrzymanie, kondycję, rodzaj drzewostanu, położenie w zwartym kompleksie leśnym, odległość od działek rolnych, sąsiedztwo infrastruktury przemysłowej, drogowej, innej nieleśnej, wykorzystanie lub możliwość wykorzystania do produkcji i gospodarki leśnej. Sąd odniósł się do przyjętego przez organ stanu faktycznego i wskazał, że na całej działce [...] o powierzchni 0,3365 ha rośnie tylko 10 drzew i przestrzeń ta nie stanowi części większych kompleksów leśnych, a znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie gruntów rolnych i nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Słusznie więc wyraził zastrzeżenia, co do oceny organów o realizacji ustawowej zasady ochrony i trwałości utrzymania lasu, w sytuacji gdy teren ten tylko formalnie miał status leśny. Faktycznie jednak nie był zalesiony, a jego właściele wskazywali, że już w momencie nabycia w 2008 r. nie było tam drzewostanu, a teren był skrajnie zdegradowany w wyniku samowolnego wydobywania piasku i zajęcia pod dzikie wysypiska śmieci. Podjęte przez skarżących zabiegi porządkowe i rekultywacyjne doprowadziły do stanu umożliwiającego wykorzystanie tych gruntów pod uprawy rolne. W tej sytuacji, wyrażona przez organ ocena potrzeb, na które wskazywali właściciele lasu związanych z zamiarem rozwoju gospodarstwa rolnego i uzyskaniem statusu rolnika indywidualnego, jako nie spełniających kryterium szczególnie uzasadnionych, bez szerszej analizy kontekstu indywidualnego strony wnioskującej, słusznie spotkała się z zarzutem naruszenia przez organy zasad postępowania administracyjnego, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Należy więc odmówić trafności zarzutom naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zakresie przesłanki przewidzianej art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Postępowanie dowodowe w sprawie nie mogło być bowiem uznane za wystarczające. O ile należy podzielić stanowisko organów, iż brak roślinności leśnej nie jest podstawą do przeklasyfikowania gruntu leśnego na nieleśny lecz rodzi obowiązek jego zalesienia. To jednak nie zwalnia organu z obowiązku z rzetelnego i wyczerpującego przeprowadzenia postępowania i następnie wyjaśnienia wnioskodawcom dlaczego zapadła taka decyzja, w kontekście jej uznaniowości, czyli tzw. luzu decyzyjnego. Wnioskodawca uprawdopodobnił zamiar uzyskania statusu rolnika indywidualnego związany z koniecznością posiadania nieruchomości rolnej na terenie gminy w której mieszka, a warunku tego nie spełnia posiadanie gospodarstwa rolnego na terenie gmin sąsiednich. Ponadto wykazał związek z obecnym miejscem zamieszkania, podając że ma obciążony kredytem dom, w którym zamieszkuje razem z żoną i dziećmi, a to uniemożliwia zmianę miejsca zamieszkania. Nie ma też możliwości zakupu na terenie Gminy Miejskiej [...] innej nieruchomości rolnej, wobec małej podaży połączonej z wysokimi cenami. Natomiast działka leśna nr [...], która sąsiaduje z miejscem zamieszkania wnioskodawców (działki nr [...] i [...]) miałaby istotne znaczenie dla prowadzenia działalności rolniczej, dla której wnioskodawca zdobył kwalifikacje, co udokumentował świadectwem ukończenia w 2020 r. studiów podyplomowych w zakresie "rolnictwo dla absolwentów nierolniczych studiów wyższych". O ile na właścicielu lasu spoczywa ciężar wykazania okoliczności, z których chce wywodzić skutki prawne, a więc szczególnie uzasadnioną potrzebę zmiany lasu na użytek rolny, to na organie prowadzącym postępowanie spoczywa powinność dokładnego zbadania tej przesłanki w jednostkowej sytuacji strony wnioskującej i dokonania oceny wskazanych przez stronę okoliczności. Z tego obowiązku organ się nie wywiązał. Nie jest bowiem wystarczajace arbitralne odrzucenie argumentów skarżących z powołaniem się na ustawową zasadę ochrony lasów i trwałości ich utrzymywania bez należytego wyjaśnienia dlaczego potrzeby wskazane przez stronę nie zasługują na ocenę "szczególnie uzasadnionych", tak w kontekście tej konkretnej jednostki, rodziny, jak i w szerszym kontekście korzyści społecznych, w tym ekonomicznych dla lokalnego środowiska i rozwoju gminy. Stąd konieczność pogłębionej analizy okoliczności istotnych dla oceny ważności interesu indywidualnego w aspekcie interesu zbiorowego, bez ich wzajemnego przeciwstawiania, na co też trafnie zwracał uwagę Sąd I instancji. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.