I OSK 2515/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 320/23 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 20 grudnia 2022 r., nr SKO/4111/988/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 320/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi E.P. (dalej również: "wnioskująca", "strona", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce (dalej również: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium") z 20 grudnia 2022 r., nr SKO/4111/988/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E.P., zarzucając Sądowi I instancji, na zasadzie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "ppsa"), naruszenie prawa materialnego w postaci "art. 17 ust 5 pkt 2" ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: "uśr", "ustawa") poprzez jego literalną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że osobie realnie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną nienależne jest świadczenie pielęgnacyjne, w sytuacji w której małżonek osoby niepełnosprawnej nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, pomimo, że nie sprawuje opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W środku zaskarżenia zawarto również wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, tym kosztów zastępstwa procesowego oraz oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie ww. zarzutu, wskazując na treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 9 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 242/19, które w części zacytowano. Przywołano też sygnatury i daty wyroków NSA (z 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14, z 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14, z 12 maja 2017 r., I OSK 328/16 i z 23 października 2018 r., I OSK 2397/18). Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została przez organ wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ppsa, nie zachodzą. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 ppsa, gdyż skarżąca – na podstawie art. 176 § 2 ppsa – złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zawnioskował o jej przeprowadzenie. Skarga kasacyjna w sprawie została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 ppsa, tj. na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni "art. 17 ust. 5 pkt 2" uśr. W tej sytuacji ustalony przez organy i przyjęty przez Sąd I instancji, stan faktyczny staje się dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążącym. Na wstępie przypomnieć należy, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego już wielokrotnie wyjaśniało kwestie związane z formułowaniem zarzutów skargi kasacyjnej. I tak, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (vide np. wyroki NSA: z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; z 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10; z 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 249/21; z 26 maja 2023 r., I OSK 1219/22; czy z 11 lipca 2024 r., I OSK 1667/23). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, w związku z tym nie ma kompetencji do dokonywania za wnoszącego ten szczególny środek zaskarżenia wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Jest to powinność autora skargi kasacyjnej - profesjonalnego pełnomocnika strony (vide np. wyroki NSA: z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; z 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12). W petitum środka zaskarżenia sformułowano zarzut naruszenia "art. 17 ust. 5 pkt 2" uśr, wskazując na jego błędną, "(...) literalną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż osobie realnie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną nienależne jest świadczenie pielęgnacyjne, w sytuacji w której małżonek osoby niepełnosprawnej nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, pomimo, iż nie sprawuje opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem." Przytoczona powyżej forma określenia wadliwości wyroku Sądu I instancji nie może zostać uznana ani za prawidłowo skonstruowaną, ani też za uzasadnioną. Po pierwsze, ww. norma dzieli się na jednostki redakcyjne – litery: "a" i "b". W myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 uśr, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu. Nie sposób pominąć, że każda z ww. jednostek redakcyjnych (liter), reguluje sytuację prawną dwóch odrębnych kategorii podmiotów, co w sytuacji formułowania zarzutu błędu wykładni przepisu prawa materialnego, wyznacza granice zaskarżenia. Autor skargi kasacyjnej, wskazując na "art. 17 ust. 5 pkt 2" uśr, wyszczególnienia jednej z ww. grup nie dokonał. Po drugie zaś – nawet jeśli wziąć pod uwagę treść przytoczonego powyżej w całości uzasadnienia zarzutu i uznać, że podnoszona wadliwość dotyczy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy – przepis ten nie stanowił podstawy zaskarżonej decyzji, nie był również przedmiotem wykładni przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w analizowanej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego już powyższe samodzielnie dyskwalifikuje zasadność tak określonego naruszenia. W tym miejscu wyjaśnić należy, że Sąd I instancji oddalił skargę E.P. na decyzję Kolegium z 20 grudnia 2022 r., w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Z.A. (babcią strony), wobec stwierdzenia zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1a pkt 2 uśr. Sąd Wojewódzki zauważył, że podopieczna jest wdową, ma jednak zobowiązanego do jej alimentacji w pierwszej kolejności, syna – T.A. – który nie legitymuje się, wymaganym ww. normą uśr, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W konsekwencji powyższego oraz w związku z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, Sąd I instancji za prawidłowe uznał stwierdzenie przez Kolegium wyłączenia możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, spokrewnionej w stopniu drugim z niepełnosprawną (i w dalszej kolejności zobowiązanej do jej alimentacji), wnuczce. Oceniając zasadność skargi na ww. decyzję SKO, Sąd I instancji dokonał więc wykładni normy prawa, która stała u podstaw aktu organu odwoławczego - art. 17 ust. 1a pkt 2 uśr, nie zaś – jak to wynika ze środka zaskarżenia wyroku – art. 17 ust. 5 pkt 2 uśr. Niezrozumiałym i zaskakującym dla Sądu kasacyjnego jest w tej sytuacji podnoszenie przez profesjonalnego pełnomocnika, jakim jest autor środka zaskarżenia, błędnej wykładni normy prawa, która w sprawie nie miała zastosowania. Co więcej, niezgodnym z treścią uzasadnienia wyroku oraz stanem faktycznym sprawy, jest twierdzenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny "w Kielcach" – powinno być: w Warszawie, "(...) wskazał, iż małżonek Z.A. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności", gdy z akt administracyjnych sprawy jasno wynika, że niepełnosprawna jest wdową, a przyczyną odmowy przyznania świadczenia jej wnuczce, jest fakt posiadania przez podopieczną syna, który nie jest małoletni, ani nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a pkt 2 uśr). W tym miejscu przypomnieć wypada, że przez błędną wykładnię normy prawa materialnego, rozumieć należy niewłaściwe odkodowanie (odczytanie) przez sąd wojewódzki treści konkretnego przepisu, mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia, a więc niewłaściwą interpretację normy prawnej, która nie odpowiada żadnej z dopuszczalnych reguł wykładni. W sytuacji zaś, gdy autor skargi kasacyjnej, wskazuje na błąd wykładni przepisu prawa materialnego, który nie miał w sprawie zastosowania, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości poddania ocenie takiego naruszenia, co w konsekwencji czyni podnoszoną wadliwość, pozbawioną podstaw. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że pozostała część wniesionego środka zaskarżenia, stanowi dotyczący wykładni art. 17 ust. 1a uśr cytat z uzasadnienia wyroku WSA we Wrocławiu oraz wyliczenie dat i sygnatur wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powyższe jednak nie może być uznane za uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 (lit. a) uśr, ani też za dodatkową podstawę kasacyjną dotyczącą naruszenia art. 17 ust. 1a ustawy. Argumentowanie zasadności sformułowanego zarzutu, jedynie poprzez zacytowanie fragmentu uzasadnienia sądu administracyjnego, bez odniesienia go do stanu faktycznego sprawy i bez związku z wadliwością wskazaną w petitum skargi kasacyjnej, nie może stanowić konkretyzacji naruszenia, ani konwalidować oczywistej wadliwości wniesionego środka. Nie jest w gestii Naczelnego Sądu Administracyjnego samodzielne konkretyzowanie zarzutów wniesionej skargi kasacyjnej, ani stawianie hipotez w zakresie przepisu stanowiącego jej podstawę. Wynika to ze związania sądu granicami skargi kasacyjnej, zgodnie z treścią art. 183 § 1 ppsa. Art. 176 § 1 pkt 2 ppsa statuuje zaś obowiązek strony wnoszącej ten szczególny środek zaskarżenia nie tylko do prawidłowego wskazania podstaw kasacyjnych, ale również do ich uzasadnienia. W analizowanej sprawie żaden z powyższych warunków nie został przez autora skargi kasacyjnej spełniony w sposób umożliwiający dokonanie oceny merytorycznej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał wniesiony środek zaskarżenia za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw i na mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine ppsa.