I OSK 251/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1531/21 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 7 września 2021 r. nr SKO.405.ŚR.1800.929.2021 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od J. M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1531/21 (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 7 września 2021 r. nr SKO.405.ŚR.1800.929.2021 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Przecławia z 3 sierpnia 2021 r. nr MOPS.5222.27.2021. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 19 lipca 2021 r. J.M. (dalej skarżący) wystąpił do Burmistrza Przecławia o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem S.M. (dalej ojciec bądź wymagający opieki), legitymującym się wydanym na stałe orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności [k. 3-6 akt Burmistrza]. Decyzją z 3 sierpnia 2021 r. nr MOPS.5222.27.2021 (dalej decyzja z 3 sierpnia 2021 r.) Burmistrz Przecławia (dalej Burmistrz) odmówił przyznania skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia ze względu na to, że: niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w wieku wskazanym w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej uśr); wymagający opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stanowi kolejną negatywną przesłankę do przyznania świadczenia na rzecz skarżącego, obowiązanego do alimentacji w dalszej kolejności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr; [k. 2-2v akt Burmistrza]). Decyzją z 7 września 2021 r. nr SKO.405.ŚR.1800.929.2021 (dalej decyzja z 7 września 2021 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu (dalej Kolegium) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej kpa) i art.17 ust. 1, 1a uśr utrzymało w mocy decyzję z 3 sierpnia 2021 r. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że nie podziela stanowiska Burmistrza odnośnie wystąpienia w sprawie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b uśr. W konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (dalej wyrok K 38/13), rozpatrywanie spraw w zakresie przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych winno następować z pominięciem kryterium daty powstania niepełnosprawności podopiecznego. Kolegium uznało, że przeszkodą do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt, że wymagający opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności [k. 6-6av akt Kolegium]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do skargi dołączył zaświadczenie lekarskie wydane dotyczące matki, z którego wynika, że pozostaje ona w przewlekłym leczeniu z powodu szeregu schorzeń, ze wskazaniem systematycznego leczenia i kontroli (k. 3, 4 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie (k. 6-7 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem II SA/Rz 1531/21 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, i art. 135 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. W uzasadnieniu Sąd I inistancji w Rzeszowie przytoczył treść art. 17 ust. 1, 1a, 1b, 5 pkt 2 lit. a uśr i wskazał, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zwrócił się syn wymagającego opieki. Jest niekwestionowane, że: wymagający opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; skarżący w związku z opieką nad ojcem zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego. W toku postępowania odpadła negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia - wiek, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Kolegium prawidłowo zakwestionowało stanowisko organu I instancji powołując wyrok K 38/13, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b uśr z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną od wieku, w którym powstała niepełnosprawność. Kolegium zgodziło się z istnieniem drugiej negatywnej przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia związanej z faktem, że obowiązek opieki nad ojcem wyprzedza obowiązek alimentacyjny żony - matki skarżącego, która jak ustaliły organy, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo innym orzeczeniem równoznacznym. Kolegium podkreśliło, że racjonalny ustawodawca ograniczył możliwość dokonania oceny dla instytucji nie posiadających kwalifikacji do jej dokonywania. Skoro ustawodawca zastrzegł, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to brak takiego orzeczenia uzasadnia odmowę przyznania świadczenia innym osobom zobowiązanym do alimentacji. Sąd I instancji nie podzielił tego stanowiska. Opowiedział się za wykładnią przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego, pozwalającej na zapewnienie realnej pomocy osobie z orzeczonym znacznym stopnieniem niepełnosprawności i przyznanie tego świadczenia osobom rzeczywiście tę opiekę sprawującym. W ocenie Sądu I instancji ograniczenie się wyłącznie do stwierdzenia negatywnej przesłanki jaką jest brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby obowiązanej do opieki w pierwszej kolejności i odmowa na tej podstawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie obowiązanej w następnej kolejności, w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, może w niektórych przypadkach prowadzić do skutków sprzecznych z celem ustawy - braku zapewnienia realnej opieki osobie tego wymagającej. Na potrzebę takiej wykładni zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny. Dokonując wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 2a uśr na gruncie stanów faktycznych, w których prawa do świadczenia pielęgnacyjnego domagała się osoba obciążona wobec niepełnosprawnego obowiązkiem alimentacyjnym w dalszej kolejności, niż żyjący współmałżonek, który obiektywnie nie był zdolny tego obowiązku wypełnić, w procesie wartościowania wyników wykładni ww. przepisów Naczelny Sąd Administracyjny przyznawał pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej, uwzględniającej takie wartości konstytucyjne jak dobro rodziny (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i pomoc państwa osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP), pomijając sprzeczne z nimi wyniki wykładni literalnej (wyroki NSA z: 17.12.2009 r. I OSK 722/09; 17.12.2009 r. I OSK 723/09; 18.7.2012 r. I OSK 190/12; 9.1.2013 r. I OSK 1196/12; 23.1.2013 r. I OSK 1899/12; 13.2.2013 r. I OSK 1526/12; 18.11.2015 r. I OSK 1200/14; 6.11.2014 r. I OSK 251/14; 20.9.2013 r. I OSK 46/13; 13.11.2015 r. I OSK 1230/14; 11.1.2017 r. I OSK 1113/15; 25.1.2021 r. I OSK 2103/20; 25.1.2021 r. I OSK 2103/20, cbosa). Stanowisko to podzielił Sąd I instancji. Konieczność przyznania pierwszeństwa wynikom wykładni celowościowej i systemowej art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2a uśr aktualizuje się wyłącznie w określonym stanie faktycznym sprawy. Następuje to w sytuacji, gdy wykładnia językowa, od której rozpoczyna się proces rekonstrukcji normy prawa, daje rezultaty nieakceptowalne na gruncie systemu prawa, pozostające w sprzeczności z nadrzędnymi przepisami konstytucyjnymi, znajdującymi bezpośrednie zastosowanie w razie sprzeczności z nimi norm niższego rzędu (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; wyrok NSA z 14.7.2021 r. I OSK 394/21). W niniejszej sprawie z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącego ma 75 lat, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że w celu pełnienia ról społecznych wymaga częściowej pomocy innych osób. Podlega stałemu leczeniu specjalistycznemu. Ojciec skarżącego nie ma nóg, porusza się na wózku inwalidzkim, na który nie jest w stanie samodzielnie wejść i z neń zejść, w czym pomaga mu skarżący, który dodatkowo zmienia i opróżnia worek zbiorczy na mocz, pomaga przy ubieraniu, robi zakupy, zmienia ojcu opatrunki, pali w piecu, robi pranie, zmienia pościel. Porównanie stanu niepełnosprawności ojca skarżącego, wieku jego żony i stwierdzonej w toku przeprowadzanego wywiadu środowiskowego niemożności sprawowania przez nią opieki, w połączeniu z dołączonym do skargi zaświadczeniem lekarskim potwierdzającym liczne schorzenia matki skarżącego, budzi wątpliwości co do realności sprawowania przez współmałżonkę wyznaczonych obowiązków opiekuńczych. Sąd zwrócił uwagę, że ukończenie przez osobę wieku 75 lat, a tyle lat ukończyła żona wymagającego opieki, jest traktowane przez ustawodawcę w art. 16 ust. 1 i 2 pkt 3 uśr jako okoliczność świadcząca o niezdolności do samodzielnej egzystencji uprawnionego ze względu na osiągnięty wiek. W świetle tych okoliczności Sąd I instancji stwierdził, że brak ustaleń organów co do realnej możliwości sprawowania przez małżonkę opieki nad niepełnosprawnym mężem, nieusprawiedliwionym czyni pozbawienie syna prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem z tego tylko powodu, że małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle powyższego decyzja II instancji nie wyjaśniająca powyższych kwestii jest przedwczesna (k. 22, 23-25v akt sądowych). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, reprezentowane przez r. pr. A.C., zaskarżyło skargą kasacyjną wyrok II SA/Rz 1531/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu I i II instancji z uwagi na naruszenie tych przepisów postępowania w sytuacji, w której nie było podstaw do takiego uchylenia, ponieważ organ nie naruszył art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa. Dla sprawy nie jest istotne i konieczne ustalenie, czy współmałżonek osoby wymagającej opieki może ze względu na wiek i stan zdrowia sprawować opiekę, bowiem współmałżonek ten nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Naruszenie to było konsekwencją błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 1, 2 pkt uśr i miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uwzględnieniem skargi; 2. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 1, 2 uśr przez uznanie, że brak legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie zobowiązanej do alimentacji, o ile tylko zostanie ustalone, że taki współmałżonek ze względu na wiek i stan zdrowia nie jest w stanie sprawować opieki - co w konsekwencji spowodowało nadużycie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych; zrzekł się rozprawy (k. 33-35 akt sądowych). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa (k. 33v, 40-41, 43 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 ppsa skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tym zakresie skarga kasacyjna okazała się uzasadniona. Zasadnym okazał się zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się na tle wykładni tego przepisu dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki. Jedno stanowisko wyrażało pogląd, że warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr. Drugie stanowisko uznawało, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji uznawano, że świadczenie może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej. Stosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wywołało rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Została ona rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 (dalej uchwała I OPS 2/22), w której zajęto stanowisko, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr, z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/22 zwrócił uwagę na zmiany, jakim podlegał przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr. W pierwotnym brzmieniu, obowiązującym od 1 września 2005 r., ów przepis stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Wyłączenie to nie doznawało ówcześnie żadnych ograniczeń związanych ze stanem zdrowia współmałżonka. W wyrokach wydawanych w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym, kwestionując konstytucyjność takiego rozwiązania, Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował za zasadne odstąpienie od literalnego brzmienia przepisu w przypadkach, gdy w stanie faktycznym sprawy oboje małżonkowie legitymowali się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, a o świadczenie ubiegała się osoba zobowiązana do alimentacji inna, niż współmałżonek (przykładowo wyroki NSA z 7.12.2009 r.: I OSK 722/09; I OSK 723/09). Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 25 maja 2010 r. P 38/09, umorzył postępowanie w sprawie zbadania zgodności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr z artykułami 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Niezależnie od tej okoliczności, Trybunał Konstytucyjny, postanowieniem z 1 czerwca 2010 r. S 1/10, przedstawił Sejmowi RP uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał wskazał, że z punktu widzenia zapewnienia spójności systemu prawnego pożądane byłoby podjęcie działań legislacyjnych, a w szczególności wymaga rozważenia, czy nie należy wprost wprowadzić do ustawy zasady (formułowanej w orzeczeniach większości Sądów administracyjnych, omówionych w postanowieniu o sygn. P 38/09), że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną. Stan prawny w analizowanym zakresie uległ zmianie z dniem 14 października 2011 r. W wyniku nowelizacji przepisowi art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr nadano aktualne brzmienie stanowiące, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nadane przepisowi brzmienie jest zatem efektem świadomej i celowej działalności prawodawcy, który dostosował stan prawny do ówczesnego stanowiska judykatury, uwzględniając także uwagi Trybunału Konstytucyjnego, który w takim rozwiązaniu upatrywał środka do zapewnienia systemowej spójności regulacji. Rozwiązanie to jest skorelowane z przesłankami przyjętymi w art. 17 ust. 1a i w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. W konsekwencji, na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr opieki nad inną osobą. W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że nadane przepisowi brzmienie nie budzi wątpliwości wywołanych względami językowymi. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 ze zm., dalej urz). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami urz. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a urz. Ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. W uchwale I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował, że językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, uznał jednak, że do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie systemowe i aksjologiczne, może to mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. Skład siedmiu Sędziów ocenił, że w przypadku analizowanego przepisu okoliczności takie nie zachodzą. W odniesieniu do przedmiotowego przepisu nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność czy celowość przyjętego rozwiązania, na co wskazuje historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. W przekonaniu składu siedmiu Sędziów, w sprawie za odstąpieniem od językowego rozumienia przepisów nie przemawiają również względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej, także w wymiarze konstytucyjnym. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych związanie kwestii dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego z kryterium orzeczonego stopnia znacznej niepełnosprawności nie prowadzi do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności. Art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr jako zasadę wprowadza regułę, że wymienionym w nim osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie nie przysługuje, jeżeli są osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że analogiczny warunek dotyczy każdej z osób wymienionych w art. 17 ust. 1 uśr, każda osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne, musi być w stanie podjąć się tej roli, a zatem nie może być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Również specjalny zasiłek opiekuńczy, o jakim mowa w art. 16a uśr nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. To samo kryterium znacznego stopnia niepełnosprawności pojawia się w art. 17 ust. 1a pkt 1-3 i w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr jako przesłanka pozwalająca na uzyskanie świadczenia przez osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, jeżeli takim orzeczeniem legitymują się osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności. Konsekwencja zastosowanych kryteriów nie daje podstaw do podważenia wewnętrznej systemowej spójności regulacji ustawowej. Brak jest także podstaw do przenoszenia na grunt ustawy przesłanek z art. 132 kro określających kolejność i warunki, na podstawie których realizuje się obowiązek alimentacyjny osób kolejno zobowiązanych do alimentacji. Podkreślono, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna - brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, by ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, by na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 kro regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr winien być interpretowany z uwzględnieniem art. 132 kro i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. Skład siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu uchwały przyjął także, że regulacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr i warunek legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jako okoliczność uzasadniająca przyznanie świadczenia osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności nie jest rozwiązaniem, które wymaga zakwestionowania ze względu na normy Konstytucji. Podkreślono, że rozbieżności w stosowaniu przepisu nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością i poszukiwania normy prawnej w optymalny sposób realizującej zamiar prawodawcy, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. W pozostałych przypadkach zastrzeżenia co do rozwiązań ustawowych mogą nosić jedynie charakter postulatów de lege ferenda pod adresem ustawodawcy, ewentualnie realizowanych na drodze inicjatywy ustawodawczej za pośrednictwem uprawnionych podmiotów. Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, w tym zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę pełnego katalogu świadczeń opiekuńczych, na który składają się: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy, świadczenie pielęgnacyjne. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi (art. 269 § 1 zdanie pierwsze ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. Wobec powyższego za wadliwą uznaje wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. uśr przyjętą przez Sąd I instancji, a zarzut jego błędnej wykładni zgłoszony w skardze kasacyjnej, za uzasadniony. Przesłanki określone w przepisie prawa materialnego, mającym zastosowanie w sprawie, wyznaczają zakres koniecznych ustaleń faktycznych. W konsekwencji zasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W świetle przesłanek art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr nie jest zasadne stanowisko Sądu I instancji, dotyczące krytycznej oceny przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, bowiem nie zachodzą podstawy do czynienie ustaleń, czy małżonka osoby wymagającej opieki może taką opiekę faktycznie sprawować. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. O odstąpieniu od zasądzenia od skarżącego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 207 § 2 ppsa, mając na względzie, że stosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr wywołało rozbieżności w orzecznictwie, wymagające usunięcia w drodze uchwały.