I OSK 2503/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.), po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 480/16 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 480/16 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w punkcie I stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, w punkcie II zasądził od Dyrektora Izby Celnej w B. na rzecz skarżącego J. S. kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r., przesłanym drogą elektroniczną, J. S. domagał się od Naczelnika Urzędu Celnego w B.: 1) udzielenia informacji dotyczącej imion i nazwisk funkcjonariuszy Służby Celnej, pracujących w Urzędzie Celnym w B., wobec których wszczęto postępowanie dyscyplinarne i którzy zostali zawieszeni w pełnieniu obowiązków służbowych w okresie od [...] czerwca 2015 r. do dnia [...] grudnia 2015 r.; 2) wydania skanu jednej dowolnej jego decyzji lub Dyrektora Izby Celnej w B. wydanej w okresie od [...] czerwca 2015 r. do dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych bez jego anonimizacji; 3) wydania skanu jego dowolnej decyzji lub Dyrektora Izby Celnej w B. także bez anonimizacji wydanej w tym samym okresie dotyczącej funkcjonariusza Służby Celnej z terenu właściwości Dyrektora Izby Celnej, ale w innym przedmiocie, niż w kwestii zawieszenia funkcjonariusza służby celnej w pełnieniu obowiązków służbowych. Przy czym wnioskodawca zaznaczył, że żądane informacje mają zostać przesłane na podany adres e-mailowy. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 wrześniu 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U z 2015 r., poz. 2058 z późn. zm. - dalej jako: u.d.i.p.), Naczelnik Urzędu Celnego w B. odmówił udostępnienia żądanych informacji zawartych w pkt 1 r 3 wniosku. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że funkcjonariusze celni nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 3 u.d.i.p., co uniemożliwia udostępnienie ich danych osobowych. Poza tym organ I instancji wskazał, że nawet, gdyby przyjąć, iż pełnią takie funkcje, to i tak żądane informacje nie mogłyby być 1 Sygn. akt I OSK 2503/16 udostępnione, gdyż stanowią one dane wrażliwe objęte ochroną przewidzianą w art. 27 ust.1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, a przy tym nie zachodziły w sprawie przesłanki uzasadniające udzielenie informacji (art. 27 ust. 2 ww. ustawy). Organ zwrócił uwagę również na art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto w zakresie żądania dotyczącego pkt 2 wniosku, tj. wydania kopii decyzji o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego, organ wyjaśnił, że właściwym w tym zakresie jest Dyrektor Izby Celnej w B. zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Odwołanie od ww. decyzji wniósł J. S.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Dyrektor Izby Celnej w B. uchylił decyzję organu I instancji i udzielił żądanej informacji podając, że w okresie od [...] czerwca 2015 r. do [...] grudnia 2015 r. w Urzędzie Celnym w L. nie było funkcjonariuszy celnych, wobec których wszczęto postępowanie dyscyplinarne, którego konsekwencją było zawieszenie w wykonaniu obowiązków służbowych. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że do ochrony danych osobowych zastosowanie ma przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Organ podkreślił przy tym, że ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji dotyczących osób pełniących funkcje publiczne oraz mających związek z pełnieniem funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Ponadto powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05) organ stwierdził, że chodzi tu o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Tym samym zdaniem organu odwoławczego, osobą pełniąca funkcję publiczną jest także funkcjonariusz celny, tym bardziej, że stosownie do treści art. 133 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusz w związku z pełnieniem obowiązków służbowych korzysta z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych w kodeksie karnym. Skargę na ww. decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, skarżący – J. S. zaznaczając, że jego żądanie nie dotyczy kwestii z życia 2 Sygn. akt I OSK 2503/16 prywatnego, ale jest związane z działalnością zawodową funkcjonariuszy publicznych, jakimi są funkcjonariusze Służby Celnej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w jego ocenie przepisem podstawowym dla interpretacji pojęcia funkcjonariusz publiczny i osoby pełniącej funkcję publiczną jest art. 115 § 19 k.k., zgodnie z którym osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje równocześnie czynności usługowe, a także inna osoba, której obowiązki i uprawnienia w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążą Rzeczpospolitą Polską umową międzynarodową. Według skarżącego na podstawie definicji funkcjonariusza publicznego można stwierdzić, że jest nim każdy pracownik instytucji państwowej lub samorządowej, który pełni funkcje związane z pewnym zakresem uprawnień i obowiązków, ale związanych z realizacją zadań o znaczeniu publicznym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że w jego ocenie skarga zasługuje na uwzględnienie, niemniej jednak nie z przyczyn w niej wskazanych, lecz z powodu okoliczności, które sąd administracyjny uwzględnia zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. - dalej jako: p.p.s.a.). Sąd I instancji podał, że ma on zatem obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie zasadnicza kwestia sprowadzała się do oceny udostępnienia informacji publicznej przez organ odwoławczy decyzją reformatoryjną w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji podniósł, że w orzecznictwie wielokrotnie wyrażano stanowisko, że u.d.i.p. jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego - zdaniem Sądu I instancji - to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy k.p.a. mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy u.d.i.p. tak stanowią. Tym samym w ocenie Sądu I instancji przepisy k.p.a. nie mają zastosowania do całości postępowania toczącego się z wniosku o 3 Sygn. akt I OSK 2503/16 udostępnienie informacji publicznej, ale tylko wówczas, gdy przepisy u.d.i.p. wprost wskazują na ich zastosowanie, tj. zgodnie z treścią art. 17 ust. 2 u.d.i.p. w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania z przyczyny wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem Sądu I instancji, powołującego się na orzecznictwo sądów administracyjnych, powyższe odesłanie skutkuje jednocześnie koniecznością wyłączenia stosowania przepisów k.p.a. do faz poprzedzających wydanie decyzji. Sąd I instancji dodał przy tym, że przepisy u.d.i.p. nie przewidują żadnej innej sytuacji, w której organ rozstrzyga sprawę decyzją. Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w aktualnym orzecznictwie nie budzi zastrzeżeń pogląd, zgodnie z którym uwzględnienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej następuje poprzez czynność materialno-techniczną. Dlatego też, skoro w niniejszej sprawie Dyrektor Izby Celnej uznał, że brak było podstaw do wydania przez Naczelnika Urzędu Celnego decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem skarżącego (bowiem żądana informacja podlegała udostępnieniu), to postępowanie w przedmiocie wydania takiej odmownej decyzji stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Tym samym w ocenie Sadu I instancji, z tego względu organ odwoławczy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. powinien był uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w zakresie wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, natomiast nie miał on podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a., tj. uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy decyzją reformatoryjną. Sąd I instancji zaznaczył, że umorzenie postępowania przed organem I instancji powoduje w takim przypadku, że nadal do załatwienia pozostaje wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie i formie. Stąd też według Sądu I instancji udostępnienie informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej należało uznać za wydanie jej bez podstawy prawnej, co stanowiło przesłankę stwierdzenia jej nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca kasacyjnie - Dyrektor Izby Celnej w B. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: I. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.: 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 138 4 Sygn. akt I OSK 2503/16 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U z 2016 r., poz. 23 z późn. zm - dalej jako: k.p.a.) polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej błędnie zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. pomimo, że zaskarżona decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 2) art. 12 § 2 i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ II instancji będący w stanie udzielić informacji publicznej - bo będący w jej posiadaniu, nie miał prawa niezwłocznie dokonać czynności materialno-technicznej polegającej na udzieleniu wnioskodawcy żądanej informacji przy okazji procedowania nad orzeczeniem eliminującym z obrotu prawnego wadliwą decyzję pierwszoinstancyjną oraz pominięcie, że decyzja organu odwoławczego miała ten sam przedmiot rozstrzygnięcia co decyzja organu I instancji; 3) art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. polegające na nieodrzuceniu skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego do jej wniesienia i bezprzedmiotowość postępowania sądowego; 4) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez uznanie, że decyzja organu II instancji miała charakter orzeczenia reformatoryjnego; 5) "art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie, czy podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dlaczego nie było podstawy prawnej dla uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, w której przyjęto, że funkcjonariusz celny w związku z pełnieniem obowiązków służbowych nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną". II. prawa materialnego, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie: błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.d.i.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a polegające na przyjęciu, że pomimo faktycznego udostępnienia informacji publicznej przez organ odwoławczy będący dysponentem takiej informacji i podmiotem obowiązanym do jej udostępnienia, nadal do załatwienia pozostaje wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Wskazując na powyższe uchybienia, strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 1.88 p.p.s.a., 5 Sygn. akt I OSK 2503/16 ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że w jej ocenie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że stan prawny odnoszący się do niniejszej sprawy nie została jednoznacznie wyjaśniony w orzecznictwie sądów administracyjnych, wywołując liczne wątpliwości i rozbieżności. Tym, samym zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, nie można uznać za prawidłową jednoznaczną ocenę Sądu I instancji, że rozumienie znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów nie budziło wątpliwości, przez co organ dopuścił się wydania decyzji bez podstawy prawnej skutkującej nieważnością decyzji. W tym kontekście, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że w innych sprawach o podobnym stanie faktycznym i prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokami z dnia 2 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Lu 550/16 i II SA/Lu 551/16) oraz wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Lu 456/16) oddalił skargi. Podobnie uczynił też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Wa 730/16). Ponadto, zdaniem skarżącej kasacyjnie, ocena Sądu I instancji, zgodnie z którą uznał on, że zaskarżona decyzja była decyzją reformatoryjną w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i z tej przyczyny wszelkie fazy postępowania poprzedzające wydanie tej decyzji nie mogły opierać się o przepisy k.p.a., była błędna, gdyż Sąd I instancji nie dostrzegł, że decyzja organu odwoławczego (podobnie jak decyzja ją poprzedzająca) była w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Tym samym, zdaniem skarżącej kasacyjnie, skoro organ I instancji odmówił udostępnienia informacji publicznej, to organ II instancji rozpoznając sprawę na skutek odwołania miał obowiązek stosowania przepisów k.p.a. i wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. W ocenie skarżącej kasacyjnie strony, procedowanie nad decyzją wydaną na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. musi odbywać się w trybie k.p.a. z zastosowaniem m.in. art. 1 pkt 1, art. 6, art. 8, art. 15 tej ustawy. Dlatego też, według skarżącej kasacyjnie w sytuacji, w której organ II instancji stwierdził, że decyzja organu I instancji naruszała przepisy prawa materialnego miał on obowiązek wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, czego wyrazem było uchylenie decyzji i wskazanie, że jej podstawą prawną był art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przy czym w ocenie skarżącej kasacyjnie, sentencja decyzji wcale nie wskazywała wprost, że jej podstawą prawną jest art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a., podobnie zresztą jak 6 Sygn. akt I OSK 2503/16 nie wskazywała, że jej podstawą jest art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, ponieważ organ II instancji udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek przed wszczęciem postępowania sądowego skarga powinna była zostać odrzucona z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego i bezprzedmiotowość postępowania sądowego. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, iż organ odwoławczy był obowiązany do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej prawnie decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, sam brak wyraźnego rozstrzygnięcia, że skutkiem zawarcia informacji publicznej w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest bezprzedmiotowość dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w pierwszej instancji lub w postępowaniu odwoławczym (tj. brak w sentencji zapisu: "umarza postępowanie") nie może skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Ponadto skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że realizacja wskazań zawartych w zaskarżonym wyroku doprowadziłaby do ponownego udzielenia skarżącemu informacji, którą już otrzymał z chwilą doręczenia decyzji organu II instancji, a zatem wobec załatwienia wniosku skarżącego, powtórne udzielanie tej samej informacji byłoby bezcelowe. Jednocześnie, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie ewentualne wstrzymywanie się z udostępnieniem informacji, np. do zakończenia ponownego rozpoznawania sprawy przez organ I instancji wskutek decyzji kasatoryjnej, godziłoby w zasadę wyrażoną w art. 12 § 2 k.p.a. Niezależnie od powyższego w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Skarżąca kasacyjnie wskazała bowiem, że z uzasadnienia wynika, iż uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej w całości wskutek uznania, że funkcjonariusz celny w związku z pełnieniem obowiązków służbowych jest osobą pełniącą funkcję publiczną, Sąd I instancji uznał za prawidłowe, a przy tym Sąd ten wskazał, że nie było podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Dlatego też, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną, które to uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7 Sygn. akt I OSK 2503/16 Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z przyczyn wskazanych poniżej. Podstawowym problemem prawnym wynikającym z treści wniesionej skargi kasacyjnej jest kwestia polegająca na tym, czy ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przewiduje, czy też innymi słowy umożliwia, udostępnianie informacji publicznej przez uprawnione i zobowiązane do tego organy - w formie decyzji administracyjnej. Skarżący kasacyjnie organ, zarówno w podstawach skargi kasacyjnej wskazujących na naruszenie przepisów postępowania jak i prawa materialnego przez Sąd I instancji, dąży do wykazania, że udostępnienie informacji publicznej w drodze decyzji lub przy "okazji" wydawania decyzji, w jej treści, jest dopuszczalne w ramach wskazanej regulacji ustawowej. Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do zarzutów podnoszących naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej błędnie zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. pomimo, że zaskarżona decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa - Sąd II instancji zauważa, że zarzut jest sformułowany błędnie, jako zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania i w konsekwencji, 8 Sygn. akt I OSK 2503/16 jednocześnie z uwagi na swoja ogólnikowość, nie poddaje się sądowej kontroli drugoinstancyjnej. Nie jest bowiem wystarczające, wskazanie w charakterze kontrolnego wzorca normatywnego treści art. 3 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na dodatek skarżący kasacyjnie zespolił/powiązał ten zbyt ogólny, wręcz blankietowy, wzorzec kontroli z treścią art. 145 § 1 pkt 2 i § 2 p.p.s.a., które to przepisy zawierają normy kompetencyjne do wydawania określonych rozstrzygnięć i to w połączeniu z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, z których pierwszy formułuje przesłanki nieważności i ma "odsyłające" znaczenie materialnoprawne, a drugi stanowi normę kompetencyjną. Skarżący kasacyjnie podnosi przy tym jednocześnie błędnie zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. pomimo, że zaskarżona decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, co zdaniem Sądu II instancji wymaga ustaleń materialnoprawnych, i o tym będzie mowa odpowiednio poniżej. W ramach zarzutu, który ma mieć wymiar proceduralny, skarżący kasacyjnie powinien wskazać jakie konkretne przepisy prawa postępowania sądowego naruszył Sąd I instancji, albo jakie naruszenie, jakich przepisów postępowania administracyjnego, Sąd ten zaakceptował po stronie organu administracyjnego z wykazaniem, jakie znaczenie dla istoty materialnego wyniku sprawy, ma wskazane naruszenie przepisów postępowania. Nie jest także uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 12 § 2 i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ II instancji będący wstanie udzielić informacji publicznej - bo będący w jej posiadaniu, nie miał prawa niezwłocznie dokonać czynności materialno-technicznej polegającej na udzieleniu wnioskodawcy żądanej informacji przy okazji procedowania nad orzeczeniem eliminującym z obrotu prawnego wadliwą decyzję pierwszoinstancyjną oraz pominięcie, że decyzja organu odwoławczego miała ten sam przedmiot rozstrzygnięcia co decyzja organu I instancji. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. "Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne". Zgodnie z treścią art. 13 u.d.i.p. "1. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2." Zarazem, w 9 Sygn. akt I OSK 2503/16 myśl art. 16 u.d.i.p. " 1. Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. 2. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji". Mając na uwadze treść powyżej.przywołanych przepisów prawnych, Sąd II instancji stwierdza, że ani zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ani zasada szybkości działania administracji publicznej, wyrażone w k.p.a. nie mogą stanowić prawnego uzasadnienia dla przełamania podstawowej, fundamentalnej zasady ustawy o dostępie informacji publicznej, w myśl której udostępnianie informacji publicznej następuje w drodze względnie odformalizowanej czynności materialno-technicznej. Wprowadzone w obręb ustawy o dostępie do informacji publicznej, normy kompetencyjne upoważniające organy do wydawania decyzji w sprawach w nich oznaczonych, nie mogą być wykładane w sposób rozszerzający, gdyż są to normy, na podstawie których administracja publiczna w formie decyzji administracyjnej kształtuje bezpośrednio lub pośrednio sytuację prawną jednostki. Na podstawie przywołanego art. 16 u.d.i.p. są wydawane decyzje administracyjne przez organ władzy publicznej, dot. odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 . Jeżeli z treścią art. 16 u.d.i.p. zestawimy zasadę udostępniania informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, to staje się oczywiste, że ta zasada automatycznie, samoczynnie ogranicza możliwość wydania decyzji reformatoryjnej w znaczeniu: uchylającej decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej i jednocześnie udzielającą tejże informacji publicznej. W kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji, organ stwierdza bezsprzecznie w jej sentencji, że uchyla zaskarżoną decyzję i postanawia udzielić żądanej informacji. A zatem władczo udziela żądanej informacji w drodze decyzji, a nie w drodze udostępnienia w trybie czynności materialno-technicznej, co jest rażąco sprzeczne z prawem i nie posiada zarazem podstawy prawnej, co trafnie stwierdził Sąd I instancji. Przechodząc do ustosunkowania się względem kolejnego zarzutu podnoszącego 10 Sygn. akt I OSK 2503/16 naruszenie przez Sąd I instancji art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. polegającego na nieodrzuceniu skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego do jej wniesienia i bezprzedmiotowość postępowania sądowego, Sąd II instancji wyjaśnia, że kwesta interesu prawnego stanowi w tym przypadku kwestię materialnoprawną, zarzut ten został zatem wadliwie zakwalifikowany jako naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania. O tej kwestii, w znaczeniu materialnoprawnym, Sąd się wypowie się odpowiednio poniżej. Z przyczyn, o których już była mowa powyżej, w nawiązaniu do bezsprzecznego brzmienia sentencji kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji, Sąd nie uwzględnia zarzutu skargi kasacyjnej podnoszącego, że Sąd I instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez uznanie, że decyzja organu II instancji miała charakter orzeczenia reformatoryjnego. W przekonaniu Sądu II instancji, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nienależyte wyjaśnienie, co było podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji, Sąd ten nie podważył, że nie było podstawy prawnej dla uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, w której przyjęto, że funkcjonariusz celny w związku z pełnieniem obowiązków służbowych nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Jednak wypowiedź władcza skarżącego kasacyjnie organu zawarta bezsprzecznie w sentencji kontrolowanej decyzji o woli organu udostępnienia wnioskowanej informacji i następnie jej udostępnieniu w uzasadnieniu tej decyzji, stała się w pełni uzasadnioną prawnie i wyartykułowaną w uzasadnieniu wyroku przyczyną dla wydania przez Sąd I instancji wyroku stwierdzającego nieważność kontrolowanej decyzji w jej funkcjonalnej całości jako wydanej bez podstawy prawnej. W tym miejscu Sąd II instancji przechodzi do ustosunkowania się względem zarzutów skargi kasacyjnej podnoszących naruszenie prawa materialnego. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.d.i.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a - polegającego na przyjęciu, że pomimo faktycznego udostępnienia informacji publicznej przez organ odwoławczy będący dysponentem takiej informacji i podmiotem obowiązanym do jej udostępnienia, nadal do załatwienia pozostaje wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem Sądu II instancji, w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie nie chodziło m.in. tylko oto, czy informacja publiczna została udzielona, czy też nie. Sąd I instancji, 11 Sygn. akt I OSK 2503/16 jako nie związany granicami skargi bada, czy działanie organu jest zgodne z powszechnie obowiązującym prawem. W związku z tym, wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem i nie narusza art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.d.i.p., ponieważ eliminuje z obiegu prawnego formę udzielania informacji publicznej w drodze decyzji, przy nieuzasadnionej prawem "okazji" kontrolowania przez właściwe organy w toku instancji decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie trzeba zauważyć, że w realiach kontrolowanej decyzji, udzielając informacji publicznej w formie decyzji, organ niejako "idzie na skróty" i to w sposób nie oparty na prawie i zarazem pozbawia wnioskującego uprawnień związanych z udzielaniem informacji na jego wniosek, złożony do danego organu, w trybie czynności materialno- technicznych. Już ta sama okoliczność prawna uzasadnia legitymację sądową skarżącego do Sądu I instancji, którą w ramach zarzutów procesowych skargi kasacyjnej kwestionował organ. Działanie wbrew zasadom ustawy o dostępie do informacji publicznej połączone z nieuzasadnioną brzmieniem prawa, nadinterpretacją organu w przedmiocie kompetencji wynikających z art. 16 u.d.i.p. nie pozostawia wątpliwości Sądowi II instancji, że mamy do czynienia w kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o jakim stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd II instancji nie podziela także stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, że w tym przedmiocie istnieje w takim stopniu zróżnicowane orzecznictwo sądowe o tak przeciwstawnych tezach dot. m.in. wykładni prawa, co miałoby uzasadniać brak możliwości stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji w rozważanych okolicznościach i przesłankach prawnych. W chwili obecnej kształtuje się bowiem pewna linia orzecznicza, a wyroki sądowe wskazane przez skarżącego odnoszą się do zróżnicowanych stanów faktycznych i w konsekwencji, prawnych. Mając na uwadze powyższe, Sąd II instancji działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. 12