I OSK 2502/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 415/17 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 415/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] i zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Pismem z [...] grudnia 2013 r. Burmistrz Miasta P. wystąpił do Wojewody Wielkopolskiego o wydanie decyzji potwierdzającej przejście z mocy prawa na własność Miasta P. działki nr [...] o powierzchni 0,0166 ha, położonej w obrębie geodezyjnym N.. W uzasadnieniu pisma wskazał, że działka ta znajdowała się w jednostce rejestrowej, w której jako właściciel figurował skarżący. Działka ta jest częścią ulicy Ś. i stanowi wylot ulicy Ś. na ulicę D.. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] maja 2014 r., działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej przepisami wprowadzającymi, stwierdził, że część przedmiotowej nieruchomości z dniem [...] stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa, za odszkodowaniem, własnością Miasta P. jako grunt zajęty pod drogę publiczną - drogę gminną. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa część nieruchomości w dniu [...] grudnia 1998 r. stanowiła własność skarżącego. Obecnie działka nr [...] wpisana jest w księdze wieczystej KW nr [...], a jako jej właściciel figuruje Miasto P.. Organ wskazał, że z zaświadczenia Burmistrza Miasta P. z dnia [...] grudnia 2013 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] grudnia 1998 r. znajdowała się we władaniu Miasta P. oraz stanowiła część ul. Ś.. Z kolei zgodnie z uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] października 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie woj. poznańskiego do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. woj. poznańskiego Nr 13, poz. 178) wskazana powyżej część nieruchomości miała charakter drogi publicznej - drogi lokalnej miejskiej. Z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się ona drogą gminną. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, że nie zgadza się, aby przedmiotowa działka została przejęta na własność Miasta P. na podstawie art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających. Działka ta w jego ocenie może zostać przejęta w trybie art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych za odszkodowaniem i w tej sprawie wszczął już postępowanie Starosta P.. Wskazał ponadto, że przedmiotowa działka do 2012 r. - do czasu urządzenia ulicy Ś. - nie była częścią składową tej ulicy. Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego. W uzasadnieniu organ odwoławczy zaznaczył, że w dniu [...] grudnia 1998 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości był skarżący. Organ drugiej instancji wskazał, że z dołączonej do akt sprawy mapy stanu prawnego działki według stanu na dzień [...] grudnia 1998 r. wynika zajęcie tej działki pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r. W części opisowej mapy szczegółowo wskazano, iż ze zbadanych dokumentów wynika, że przedmiotowa działka przynajmniej od 1966 r. była użytkowana jako droga publiczna i stan ten trwa do dnia dzisiejszego. Organ dodał, że Burmistrz P. przedstawił dokumenty potwierdzające władanie publicznoprawne nad przedmiotową nieruchomością w dniu [...] grudnia 1998 r. Burmistrz wskazał dowody na usytuowanie urządzeń infrastruktury technicznej na przedmiotowej drodze oraz poinformował, że na ul. Ś. budowana była w 1991 r. sieć wodna, w 1994 r. sieć gazowa, a w 1998 r. sieć kanalizacyjna. Podsumowując organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, została zajęta pod drogę publiczną oraz sprawowane było nad nią władztwo publicznoprawne. Zostały zatem spełnione i udokumentowane wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji zarzucając im naruszenie art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających polegające na przyjęciu, że przedmiotowa działka była częścią drogi gminnej w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Miasta P. i z dniem [...] stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością tego Miasta. Zarzucił też naruszenie przepisów postępowania w zakresie obowiązków organu zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu dotyczących jego interesu prawnego, a w szczególności art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że przepisy wprowadzające ani w art. 73, ani w żadnym innym przepisie nie zawierają definicji określenia "droga publiczna". Wobec tego należało sięgnąć do regulacji ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) i w jej przepisach poszukać wyjaśnienia określenia drogi publicznej. Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg lokalnych miejskich następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego (art. 7 ust. 2 ustawy). Drogi natomiast nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a więc nie mające charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy są drogami wewnętrznymi. Zawarte zatem w art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed [...] stycznia 1999 r. W ocenie Sądu nie zostało w sposób bezsporny wykazane, że przedmiotowa działka spełnia warunki do uznania jej za urządzoną drogę publiczną. Po pierwsze w aktach sprawy brak jest uchwały, którą zaliczono ulicę Ś. do kategorii dróg publicznych, a po drugie nie zostało wykazane jaki przebieg miała ulica Ś. w chwili zaliczenia jej do kategorii dróg publicznych na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] października 1986 r. Twierdzenie organu, że przesłanka zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych jest spełniona opiera się na zaświadczeniu Burmistrza Miasta P.. Wobec kwestionowania przez skarżącego przesłanki władztwa publicznoprawnego organ odwoławczy winien był uzupełnić postępowanie dowodowe w tym zakresie o podstawowy dokument wskazujący zaliczenie ulicy do kategorii dróg gminnych i jej przebieg. Nie stanowi w ocenie Sądu wystarczającego dowodu spełnienia przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną dołączona do akt administracyjnych sprawy mapa stanu prawnego według stanu na dzień [...] grudnia 1998 r. Z mapy tej nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości fakt zajęcia w dniu [...] grudnia 1998 r. przedmiotowej działki pod drogę publiczną. Oznaczenie przedmiotowej nieruchomości w dokumentach jako "droga" w żaden sposób nie przesądza o tym, że miała ona charakter drogi publicznej. W części opisowej do mapy stanu prawnego na dzień [...] grudnia 1998 r. wskazano, że część działki nie była użytkowana jako droga, lecz została zajęta przez "mieszkańców działki [...]", że przez sporną działkę przebiegało ogrodzenie i że stan ten zaistniał przynajmniej od 1988 r. Oznacza to, że na odcinku części przedmiotowej działki droga nie mogła być urządzona. W ocenie Sądu organy obu instancji nie wyjaśniły kwestii dotyczącej tego, czy droga na działce nr [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. stanowiła kontynuację ulicy Ś., czy też stanowiła osobną drogę dojazdową. Kwestia ta tym bardziej wymaga wnikliwego podejścia, że w aktach sprawy znajduje się ostateczna decyzja Starosty P. z dnia [...] października 2012 r., z której wynika, że przedmiotowa działka stała się z mocy prawa własnością Miasta P. na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Co prawda pozostawanie w obrocie prawnym tej ostatniej decyzji nie powoduje samo przez się niemożliwości wydania decyzji komunalizacyjnej, jednakże biorąc powyższe pod uwagę Sąd stanął na stanowisku, że kwestia zajętości przedmiotowej działki pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r. wymaga wyjaśnienia i uzupełnienia materiału dowodowego. W sprawie bowiem organy dopuściły się braku należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Miasto P., zarzucając na podstawie art. 174 p.p.s.a. naruszenie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w sytuacji, w której decyzja ta, a także poprzedzająca ją decyzja Wojewody Wielkopolskiego zostały wydane zgodnie z przepisami k.p.a.; organy nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania i rzetelnie przeprowadziły postępowanie dowodowe, a nawet jeśli uznać, że postępowanie dowodowe mogło być przeprowadzone w szerszym zakresie, to naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej, bowiem zgromadzone dokumenty były wystarczające do wydania decyzji administracyjnej; naruszenie przez Sąd art. 145 § 1 piet 1 lit. c) p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do usunięcia z obrotu prawnego decyzji wydanej zgodnie z przepisami prawa; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie podczas orzekania dowodu znajdującego się w aktach sprawy - części opisowej do mapy stanu prawnego działki nr [...] według stanu na dzień [...] grudnia 1998 r. z dnia [...] sierpnia 2014 r.; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ z pominiętego dowodu wynika w sposób jednoznaczny, że zostały spełnione przesłanki do nabycia z mocy prawa własności nieruchomości na mocy art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających; c) art. 151 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a.; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uznanie przez Sąd, że postępowanie dowodowe przed organem administracji było przeprowadzone prawidłowo, doprowadziłoby do oddalenia skargi i utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Wielkopolskiego; d) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz uwzględnienie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego prawidłowo przeprowadzono postępowanie dowodowe, a uchylona decyzja miała przymiot legalności. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Podkreślił, że materiał dowodowy zebrany przez organy nie pozwalał na stwierdzenie, że nieruchomość będąca jego własnością była zajęta pod drogę publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Przypomnieć przyjdzie na wstępie, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem [...] stycznia 1999 r. stały się z mocy samego prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Przesłankami, których kumulatywne wystąpienie umożliwia przejścia prawa własności z mocy samego prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, są - zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną; - władanie tą nieruchomością w dniu [...] grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa bądź też jednostkę samorządu terytorialnego. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Zaznaczyć przy tym trzeba, że urządzenie drogi powinno nastąpić przed dniem [...] stycznia 1999 r. Pojęcie władania nieruchomością nie zostało w ustawie zdefiniowane, stąd też wypada odwołać się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, zaliczoną następnie do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Do spełnienia przesłanki władztwa nie jest przy tym konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu k.c.) a jedynie wykazanie faktycznego władania nią. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem opartym wyłącznie na jakiejkolwiek umowie, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu [...] grudnia 1998 r. własności publicznej (tak NSA w wyroku z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1020/14). Władanie nieruchomością oznacza wykonywanie względem nieruchomości czynności faktycznych, w tym zarówno polegających na zmianie parametrów drogi lub instalowaniu w niej określonych urządzeń, jak i czynności zachowawcze (np. sprzątanie drogi, jej odśnieżanie itp.). Dodać zarazem trzeba, że nie ma znaczenia, czy droga publiczna została urządzona na całości, czy też na części nieruchomości (tak NSA w wyroku z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2671/12), jednakże treść art. 73 ustawy wskazuje na to, że chodzi o władanie całą nieruchomością a nie jedynie jej fragmentem na którym urządzona jest droga. Pogląd przeciwny godziłby bowiem w cel, jaki przyświecał ustawodawcy w związku z regulacją stanów prawnych nieruchomości oraz byłby niewątpliwie w opozycji do konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 21 ust.1 Konstytucji RP). Jeżeli więc określona nieruchomość zajęta została pod drogę publiczną jedynie w części, to stwierdzenie jej nabycia na własność przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego jest możliwe wówczas, gdy wykazane zostanie, iż podmiot ów władał nie tylko częścią na której usytuowana została droga lecz całą nieruchomością. W realiach niniejszej sprawy poza sporem pozostaje kwestia zaliczenia ulicy Ś. w P. do kategorii dróg publicznych – dróg miejskich. O tym świadczy treść uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] października 1986 r., nr [...] (Dziennik Urzędowy Województwa Poznańskiego nr 13, poz. 178). Sam ten fakt wystarczył do stwierdzenia, że pierwsza z wymienionych wyżej przesłanek została spełniona. W tym więc zakresie Sąd pierwszej instancji nie miał racji, jednakże nie miało to wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Z tego powodu ustalenia wymagało, czy spełniony został drugi warunek – a mianowicie władanie nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Odnosząc się zatem do zarzutów o charakterze procesowym, które skarżący kasacyjnie wiąże z niewłaściwymi, jego zdaniem, wnioskami Sądu dotyczącymi prowadzonego przez organy postępowania dowodowego – uznać przyjdzie, że są one nietrafne. W realiach niniejszej sprawy, w toku prowadzonego postępowania organy nie ustaliły w sposób bezsporny, że cała przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu Miasta P.. Wątpliwości w tym zakresie rodzi kwestia istnienia na wspomnianej nieruchomości ogrodzenia, postawionego przez jej właściciela, co świadczy o tym, iż nie cała nieruchomość znajdowała się we władaniu Gminy P.. Fakt ten został całkowicie pominięty przez organy prowadzące postępowanie, mimo iż w świetle art. 73 przepisów wprowadzających miał w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie. Organ, przedstawiając szereg dowodów potwierdzających prace przy drodze (budowa kanalizacji, wykonanie instalacji sterującą – zasilającej) w najmniejszym stopniu nie udowodnił, iż w dniu [...] grudnia 1998 r. cała nieruchomość znajdowała się we władaniu Gminy. Znajdująca się w aktach sprawy "mapa stanu prawnego", będąca głównym dowodem, na którym oparto rozstrzygnięcia wydane w postępowaniu administracyjnym, wprost wskazuje na to, że co najmniej od 1988 r. część nieruchomości znajdowała się we władaniu osób prywatnych, które ją wygrodziły, a wspomniane ogrodzenie istniało do dnia sporządzenia tego dowodu, tj. do dnia [...] sierpnia 2014 r. Rację więc w tym względzie należy przyznać Sądowi pierwszej instancji, który wytknął organom naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), jak również naruszenie zasad postępowania dowodowego, zawartych w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tym samym, również uzasadnienia wydanych decyzji były wadliwe, co naruszało art. 107 § 3 k.p.a. Rozstrzygnięcie zasygnalizowanych wątpliwości w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest nieodzowne i pozwoli na prawidłową ocenę ewentualnego spełnienia warunków określonych w art. 73 przepisów wprowadzających. Nie bez znaczenia pozostaje też okoliczność, iż w stosunku do przedmiotowej nieruchomości została wydana decyzja w trybie ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jakkolwiek decyzja ta mogłaby zostać potencjalnie wzruszona w trybie nadzwyczajnym, to jednak podważenie zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz zasady zaufania obywateli do organów państwa wymaga wszechstronnego i niebudzącego wątpliwości wykazania, że ziściły się przesłanki do wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności decyzji. Takie przesłanki mogłyby wystąpić w przypadku wydania ostatecznej decyzji w trybie art. 73 przepisów wprowadzających w sposób nie pozostawiający wątpliwości co do jej zgodności z prawem, co w niniejszym postępowaniu nie miało miejsca. Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z wyżej wymienionych, ustawowych warunków. Ponadto omawiany przepis może stanowić podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując rozstrzygnięcie, a wada ta uniemożliwia dokonanie przez sąd kasacyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie warunki, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze oraz wskazano i w dostateczny sposób wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z treści uzasadnienia można wywieść przesłanki jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując rozstrzygnięcie, co pozwoliło na jego skontrolowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozumieniu powołanego przepisu nie stanowi naruszenia prawa zawarcie w uzasadnieniu wyroku innej oceny legalności zaskarżonych orzeczeń, niż ocena postulowana przez skarżącego kasacyjnie. Przy pomocy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez sąd wojewódzki stanu faktycznego. W konsekwencji powyższych rozważań nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 1 tej ustawy sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Trzeba mieć na uwadze, że przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał weryfikacji zgodności z prawem działania organów zarówno w aspekcie procesowym, materialnym, jak i ustrojowym. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono, pomimo wniosku skarżącego złożonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, albowiem nie wykazał on aby na tym etapie postępowania poniósł koszty podlegające zwrotowi na jego rzecz, o których mowa w art. 199 i nast. p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl