I OSK 250/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 473/22 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 grudnia 2021 r. nr GZ.gn.624.26.2018 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 sierpnia 2022 r. I SA/Wa 473/22, oddalił skargę I. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 grudnia 2021 r. nr GZ.gn.624.26.2018, w przedmiocie umorzenia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. K.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: I. przepisów postępowania: 1. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c p.p.s.a. w zw. z: a) art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie z urzędu czy na wniosek wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności pominięcie i nie ustalenie, że renta z tytułu przejęcia gospodarstwa nigdy nie była wykonana i wypłacana, strona decyzji i renty nie otrzymała, b) art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż skuteczność biegu terminu - doręczenia decyzji i jej skuteczności można "a priori" zakładać z innych dokumentów, w tym w innych postępowaniach, a dokumenty nie budzą uzasadnionych zastrzeżeń, c) art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę i przyjęcie, iż całokształtu materiału dowodowego był wystarczający do przyjęcia, czy dana okoliczność została udowodniona w postaci doręczenia decyzji, podczas gdy okoliczność doręczenia decyzji jest jedynie poszlakowa i właśnie całokształt materiału dowodowego nie daje podstaw do przyjęcia skutecznego doręczenia decyzji; brak doręczenia decyzji rentowej, nie pobieranie renty, nieprawidłowość wydania decyzji z uwagi na konieczność wydania decyzji uprzedniej rentowej, a nie następczej, d) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie wbrew okolicznościom faktycznym i dowodom, iż postępowania stało się bezprzedmiotowe, pomimo, iż brak jest możliwości stwierdzenia czy postępowania stało się bezprzedmiotowe, a zatem powinno być nadal prowadzone i rozstrzygnięte merytorycznie, e) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez błędną ocenę i wyciągnięcie wniosków w postaci przyjęcia, iż doszło do doręczenia decyzji wywłaszczeniowej wnioskodawców, pomimo braku podjęcia jakichkolwiek środków z rzekomej emerytury, braku dowodu doręczenia decyzji, braku udowodnienie lub nawet uprawdopodobnienia wiedzy w zakresie wydanej decyzji, f) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez błędną ocenę i wyciągnięcie wniosków w postaci przyjęcia, iż z wydania innej decyzji można wnioskować o doręczeniu skutecznym decyzji w innym postępowania administracyjnym w tym decyzji wywłaszczeniowej, podczas gdy są to zupełnie inne postępowania a dowodem na doręczenie decyzji w danym postępowaniu może być dowód doręczenia lub nadania za pośrednictwem operatora pocztowego. Domniemanie organu zatem w tym względzie (dwóch różnych decyzji, w różnych postępowaniach, wydanych przez różne organy) oparte jest nie na dowodach a na subiektywnej i dowolnej ocenie, które nie może zostać uznane za swobodne i skuteczne, g) art. 6 i art. 8 k.p.a. ze względu na prowadzenie postępowania w sposób tendencyjny i jednostronny z pominięciem stron, ich twierdzeń i interesów, h) art. 7a poprzez rozstrzygnięcie o braku doręczenia decyzji nie jako dowodu niedoręczenia decyzji, a wyłącznie na niekorzyść strony podczas, gdy brak takiego doręczenia powinien bezspornie świadczyć o skutku w postaci braku powiadomienia o decyzji i braku jej skuteczności, a zatem braku początku biegu terminu przedawnienia, i) art. 7 i art. 77 w zw. z art. 7a, poprzez pominięcie, iż ustrój i działania ówczesnych władz Polskiej Republiki Ludowej w sytuacji wyjazdu obywateli za granicę był daleki od zapewnienia zasad demokratycznego czy nawet ludowego Państwa Prawa i nie można oceniać dokumentów czy naniesionych na nich adnotacji w oderwaniu od istnienie bądź nie pozostałego materiału dowodowego. W przedmiotowej sprawie nie było bowiem skutecznego doręczenia decyzji, a zatem nie powinna nigdy stać się ona prawomocna, gdyż taka adnotacja nie ma charakteru dokumentu urzędowego. Nie ma bowiem stwierdzenia prawomocności decyzji tożsamej z stwierdzeniem prawomocności w postępowaniu cywilnym; 2. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez błędną ocenę dowodów i przyjęcie wbrew logice i doświadczeniu życiowemu oraz zgromadzonemu dowodowi w sprawie, iż rozpoczął swój bieg termin przedawnienia z uwagi na skuteczne doręczenie decyzji podczas, gdy z dowód brak jest doręczenia, inne poszlakowe dowody są wątpliwe i niewystarczające; 3. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez błędną ocenę dowodów i przyjęcie wbrew logice i doświadczeniu życiowemu wiarygodność dokumentów i działań podejmowanych przez urzędników Polskiej Republiki Ludowej w zakresie wywłaszczeń osób, które wyjechały za granice, podczas gdy logika i doświadczenia życiowe wskazuj, iż minionym ustroju Państwa nie zachowywano zasad państwa prawa, a dokumentacja mogła być sporządzane w oderwaniu od stanu faktycznego; 4. art. 106 § 5 p.p.s.a w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez błędną i dowolną interpretację wskazującej na "zagubienie" dokumentu podczas gdy organ administracyjny - nigdzie się na to powoływał, nie dokonał odtworzenia akt czy dokumentu, a zatem stanowisko Sądu o "zagubieniu" dokumentu jest dowolne, celowe wyłącznie na potrzeby uzasadnienia orzeczenia i w oderwaniu od materiału zgromadzonego w sprawie; 5. art. 106 § 5 p.p.s.a w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez błędną i dowolną ocenę, iż z logicznego rozumowania wydanie decyzji jest dowodem okoliczności innej decyzji, podczas gdy ten dokument stwierdza wydanie tej decyzji zgodnie z logiką, a nie innej, a decyzja "musiała być skutecznie doręczona" podczas, gdy nie była; II. prawa materialnego: 1. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491) poprzez jej zastosowanie, podczas gdy brak jest doręczenia czy ogłoszenia decyzji w przedmiotowej sprawie, a zatem brak nawet możliwości przyjęcia rozpoczęcia biegu terminu, a więc i upływu okresu 30 letniego od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Nie doszło zatem do upływu okresu 30 letniego; brak było zatem podstaw do zastosowania przedawnienia procesowego; 2. art. 2 i 32, 21 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez brak ochrony własności i stosowania przepisów przedawnienia (prawa) de facto wstecz, w zakresie wszczętych a nie zakończonych postępowań do wejścia w życie ustawy, podczas gdy opieszałość organów w wyjaśnieniu i zakończeniu sprawy w tym zakresie umożliwiała przedawnienie, a zatem dyskryminowała obywateli w zależności od szybkości prowadzenia ich postępowania przez organy administracji, gdyż wniosek o stwierdzenie nieważności wpłynął 13 listopada 2017 r. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. Zrzekła się także rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast zarzuty postawione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych pozostają ze sobą w związku, wobec czego zostaną rozpoznane łącznie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do absolutnie nieadekwatnych zarzutów dotyczących naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. "Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, iż odpowiednie przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. powoływanie się na przepisy k.p.c. (w tym i art. 233 k.p.c.) dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe" (wyrok NSA z 2.02.2024 r. III OSK 2853/22, LEX nr 3697802). "Art. 233 § 1 k.p.c. stosowany na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. odpowiednio do uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym odnosi się jedynie do niezawartych w aktach postępowania administracyjnego dowodów z dokumentów, które sąd dopuścił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten nie ma zatem zastosowania do objętych aktami administracyjnymi dokumentów, które podlegały bezpośredniej ocenie przez skarżony organ" (wyrok NSA z 19.12.2023 r. II OSK 2627/22, LEX nr 3703180). Skoro zatem w tej sprawie Sąd I instancji nie przeprowadzał żadnego dowodu z dokumentu, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., zarzuty dotyczące naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. uznać należy za bezprzedmiotowe. Podstawową do rozstrzygnięcia kwestią dowodową jest to, czy decyzja Naczelnika Gminy w Brzeźniu z 5 października 1974 r., poddana nadzorowi, została doręczona stronom postępowania i w jakiej dacie. Na kopii decyzji z 5 października 1974 r. (potwierdzonej za zgodność z oryginałem 16.10.2006 r. przez pracownika gminy) znajduje się adnotacja (podpisana w zastępstwie Naczelnika Gminy przez Sekretarza Biura), że "decyzja niniejsza uprawomocniła się dnia 21.X.1974 r." Autor skargi kasacyjnej twierdzi, że nie jest to dowód wystarczający do uznania, że decyzja została doręczona, bo takim może być tylko potwierdzenie odbioru przesyłki wystawione przez ówczesnego operatora pocztowego. Stanowisko to abstrahuje od faktu, że zdarzenia te miały miejsce blisko 50 lat temu, a zgodnie z § 10 rozporządzenia RM z 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. nr 12, poz. 66), które obowiązywało do 1 stycznia 1984 r., okres przechowywania materiałów archiwalnych "w urzędach, instytucjach i organizacjach na szczeblu gromadzkim" wynosił 5 lat, co może uzasadniać brak dowodów doręczenia decyzji. Skarga kasacyjna musiałaby taką tezę podważyć na gruncie przepisów dekretu z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych lub na gruncie przepisów obecnej ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach z 14 lipca 1983 r., czego nie czyni. W takiej sytuacji opieranie się na wszelkich innych dopuszczalnych dowodach (art. 75 § 1 k.p.a.), w tym na dowodzie z dokumentu urzędowego (art. 76 § 1 k.p.a.), jakim niewątpliwie jest decyzja administracyjna z adnotacją o tym, że stała się prawomocna (co w kontekście ówczesnego art. 12 k.p.a. w brzmieniu z 1974 r. należy odczytywać jako ostateczna). Nie jest też prawdą, że dowodem doręczenia mogło być tylko potwierdzenie odbioru wystawione przez operatora pocztowego, bowiem zgodnie z ówczesnym art. 36 k.p.a. "Organ administracji państwowej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy." Nie polega też na prawdzie twierdzenie, że decyzja o rencie powinna poprzedzać decyzję o przejęciu gospodarstwa rolnego za rentę. Zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), "Decyzja o przejęciu nieruchomości za rentę stanowi podstawę do ustalenia prawa do renty i jej wysokości. Decyzja ta jest wiążąca dla organów rentowych oraz organów odwoławczych w postępowaniu rentowym." Natomiast wykonanie decyzji o przejęciu nieruchomości podlega dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji w sprawie renty (art. 33 ust. 2). Decyzja z 5 października 1974 r. została doręczona ZUS Oddział w Łodzi 28 października 1974 r. (jak wynika z przywoływanej wyżej kopii), a z decyzji Naczelnika Gminy Brzeźno z 20 marca 1990 r. wynika, że decyzją ZUS z 26 marca 1975 r. W. T. przyznano prawo do renty, co w świetle przytoczonej wyżej regulacji może stanowić kolejny dowód na to, że decyzja z 5 października 1974 r. została doręczona stronie. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 7, art. 7a, art. 77 k.p.a. (bez wskazania konkretnego paragrafu tego ostatniego przepisu) oraz art. 80 k.p.a. W konsekwencji zasadne było umorzenie postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.) w oparciu o przesłanki wynikające z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Wprawdzie skarga kasacyjna stawia zarzut naruszenia art. 2, 21 i 32 Konstytucji poprzez stosowanie przepisów przedawnienia wstecz do postępowań wszczętych, a niezakończonych, zarzucając opieszałość organowi nadzoru, jednak zarzuty "konstytucyjne" nie zostały odniesione do konkretnego przepisu ustawy i w ogóle nie zostały uzasadnione. Nie sposób więc się do nich odnieść, w świetle wymogów art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jeśli zaś chodzi o datę wszczęcia postępowania i ewentualną zwłokę organu zauważyć należy, że postępowanie w chwili umorzenia pozostawało zawieszone, bo skarżąca kasacyjnie do chwili wydania zaskarżonej decyzji nie wykazała następstwa prawnego po W. T. Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.