I OSK 2498/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mariola Kowalska (autor uzasadnienia) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr. zdanie odrębne) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 173/19 w sprawie ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1. prostuje oczywistą omyłkę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ten sposób, że na stronie 2 (drugiej) w wersie 3 (trzecim) od góry, po słowach "dziećmi i" dodaje słowo "nie"; 2. oddala skargę kasacyjną VS

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 173/19 oddalił skargę G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] sierpnia 2018 r. G. P. (dalej "skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy [...] (dalej "organ I instancji") o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. na drugie i kolejne dziecko – A. P. oraz L. P. Jako członków rodziny wskazał córki: J., A. i L. oraz żonę A. P. Decyzją z [...] października 2018 r. organ I instancji odmówił skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu wskazał, że wobec braku orzeczenia sądu o opiece naprzemiennej oraz braku zgodnego porozumienia rodziców w kwestii opieki naprzemiennej, nie jest możliwe zaliczenie do składu osobowego rodziny skarżącego córek A. i J. W konsekwencji pierwszym i jedynym dzieckiem w rodzinie w rozumieniu ustawy jest córka L. Z uwagi na to, że skarżący nie wnioskował o ustalenie prawa do świadczenia na pierwsze dziecko, organ nie podjął czynności mających na celu weryfikację dochodów członków rodziny skarżącego. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, zarzucając wadliwe ustalenia faktyczne i brak wszechstronnej oceny okoliczności sprawy, co doprowadziło do błędnego uznania, że córka skarżącego – A. nie może być uznana za członka rodziny skarżącego. W szczególności organ nie wziął pod uwagę faktu, że skarżący sprawuje opiekę nad córkami w sposób zgodny z ustnym porozumieniem z była żoną, a faktyczny wymiar czasowy tej opieki sprawia, że jest ona porównywalna z opieką naprzemienną. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] stycznia 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że skarżący przedstawił wyrok Sądu Okręgowego w L. z [...] grudnia 2011 r., rozwiązujący przez rozwód małżeństwo G. P. i I. P. Na mocy tego wyroku Sąd powierzył obojgu rodzicom wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi córkami J. i A. P. oraz ustalił miejsce zamieszkania córek przy matce. Kosztami utrzymania i wychowania małoletnich dzieci obciążył oboje rodziców i z tego tytułu zasądził od skarżącego na rzecz każdego z dzieci alimenty w kwocie po [...] zł miesięcznie. Z przedłożonego wyroku wynika, że Sąd nie orzekł o kontaktach ojca z dziećmi i rozstrzygnął o opiece naprzemiennej, czy też sposobie wykonywaniu władzy rodzicielskiej nad córkami. Zdaniem Kolegium na gruncie przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r., poz. 2134, ze zm.; dalej "u.p.p.w.d."), co do zasady dziecko należy do rodziny rodzica, z którym wspólnie zamieszkuje i który sprawuje nad tym dzieckiem faktyczną opiekę. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, w której zgodnie z orzeczeniem sądu opiekuńczego dziecko pozostaje pod opieką naprzemienną rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. Powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie Kolegium wywiodło, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 16 u.p.w.d. fakt ustanowienia opieki naprzemiennej obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu musi wynikać z orzeczenia sądu, aby wywołać określony w tym przepisie skutek prawny. Analizowany przepis ma charakter szczególny i jako taki powinien być interpretowany ściśle, zawężająco. Brak orzeczenia sądu powszechnego wprost ustalającego opiekę naprzemienną stanowi przeszkodę w możliwości uznania, że opieka jest sprawowana przez oboje rodziców. Kolegium podniosło również, że analogiczny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 2 października 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 598/18 w sprawie o tożsamym stanie faktycznym i prawnym, oddalając skargę G. P. na decyzję Kolegium utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] odmawiającą przyznania stronie świadczenia wychowawczego na dzieci: A. P. i L. P. na okres świadczeniowy 2017/2018. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył skarżący zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy była ona obarczona wadami w postaci naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, brak oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz naruszenia art. 2 ust. 16 u.p.p.w.d. W wyniku tych błędów organy wadliwie uznały, że małoletnie A. i L. P. nie mogą zostać uznane za członków rodziny skarżącego w rozumieniu art. 2 ust. 16 u.p.w.d., pomimo, że z całokształtu okoliczności i materiału dowodowego w sprawie wynika, że zostały spełnione przesłanki do przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący podniósł, że brak rozstrzygnięcia w wyroku rozwodowym o kontaktach rodzica z dziećmi oznacza pozostawienie rodzicowi, prawa do nieograniczonych kontaktów w dzieckiem, nawet w szerszym zakresie niż opieka naprzemienna, wynikająca z treści orzeczenia sądowego. To od rodzica tym samym zależy, jak często i w jakim zakresie będzie on wykonywał prawo do kontaktów z dzieckiem. Nie ulega wątpliwości, że skarżący realizuje kontakty i opiekę nad córkami w sposób zgodny z ustnym porozumieniem z matką dzieci. Kontakty te mają miejsce w każdy [...] i [...], ponadto w co drugą [...] i [...], tydzień ferii i 3 tygodnie wakacji i polegają na zamieszkiwaniu w tym czasie małoletnich u ojca. W tym czasie, ojciec pełni nad córkami wyłączną opiekę, bierze aktywny udział w ich wychowaniu. Skarżący ma również zachowaną pełnię praw rodzicielskich. Z tego względu trzeba uznać, że sprawowana przez skarżącego opieka nad dziećmi jest w istocie porównywalna do opieki naprzemiennej. W ocenie skarżącego, organy ograniczając się jedynie do analizy dokumentu w postaci wyroku rozwodowego, nie wypełniły obowiązku należytego ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Traktowanie w sposób literalny brzmienia przepisu wskazującego na orzeczenie o opiece naprzemiennej bez zbadania stanu faktycznego i ustalenia czy opieka taka jest faktycznie sprawowana, jest dla strony krzywdzące i zmierza do zaniechania ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego jego zarzuty znajdują potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądowym na tle art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddali złożoną skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że na gruncie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci na potrzeby ustalania prawa do świadczenia wychowawczego przyjęto zasadę, że dziecko jest uznawane za członka jednej rodziny, a konsekwencji świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, z którym dziecko faktycznie zamieszkuje i który sprawuje nad dzieckiem faktyczną opiekę (art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1 u.p.p.w.d.). Wyjątkiem jest sytuacja, w którym dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin dwojga rodziców a kwota świadczenia przysługuje dwóm osobom jednocześnie, tj. matce i ojcu. Ma to miejsce w przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach. Wówczas kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego (art. 2 pkt 16 i art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d.). Sąd I instancji podniósł, iż pojęcie opieki naprzemiennej użyte w art. 2 pkt 16 i art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. stało się źródłem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. U źródeł tych rozbieżności leży fakt, że pojęcie to zostało wprowadzone do systemu prawnego dopiero właśnie ustawą o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Z kolei możliwość "podziału" świadczenia pomiędzy rodziców sprawujących opiekę naprzemienną, czyli obecny art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. wprowadzono jeszcze później (ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin; Dz. U. z 2017 r., poz. 1428). Do tej pory pojęcie opieki naprzemiennej nie jest znane Kodeksowi rodzinnemu i opiekuńczemu, ani Kodeksowi postępowania cywilnego (zbliżoną regulacją jest jedynie art. 5821 § 4 k.p.c., zgodnie z którym sąd może określić, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach). W efekcie, większość osób, w stosunku do których rozwód orzeczono przed wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (1 kwietnia 2016 r.) nie dysponuje orzeczeniem sądu, w którym wskazano, że dziecko jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. Część sądów przyjęła interpretację korzystną dla takich osób, uznając, że ustalenie opieki naprzemiennej, w braku takiego rozstrzygnięcia w wyroku sądowym, jest dopuszczalne w postępowaniu administracyjnym w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego, zwłaszcza w sytuacjach, gdy rodzice sami zgodnie ustalali między sobą w ramach ugody lub porozumienia jak naprzemiennie zajmować się swoimi dziećmi. Do tego nurtu należą orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych przywoływane przez skarżącego. Sąd I instancji zauważył, że inne składy orzekające w sądach administracyjnych przyjęły przeciwny pogląd – że jedynie wyrok sądu powszechnego może rozstrzygać o tym czy dziecko znajduje się pod opieką naprzemienną rodziców. Sąd ten podkreślił, że w orzecznictwie, zwłaszcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwyciężyła ostatecznie ta druga linia, przyjmująca, że jedyną uprawnioną wykładnią art. 2 pkt 16 in fine u.p.p.w.d. jest wykładnia literalna. Jak wskazuje się w aktualnym orzecznictwie, na gruncie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny a jednoczesne zaliczanie go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. W związku z tym, skoro ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia rodziny, a językowa wykładnia tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, to należy uznać, że ustawodawca - na gruncie tej ustawy - instytucję rodziny rozumiał tak, jak wyraził to w ww. definicji. Powyższy przepis jest przepisem szczególnym i musi być wykładany ściśle. Jakakolwiek zatem jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona. Organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego. Powyższe oznacza zatem, że - na zasadzie art. 2 § 1 k.p.c. - ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego, a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można domniemywać w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego (por. przykładowo wyroki NSA: z 22 sierpnia 2017 r., I OSK 947/17; z 4 października 2017 r., I OSK 778/17; z 17 listopada 2017 r., I OSK 1046/17, z 11 grudnia 2017 r., I OSK 1506/17; z 24 maja 2018 r., I OSK 2997/17; z 16 maja 2018 r., I OSK 2640/17). Analogiczny pogląd wyraził NSA w powoływanym przez skarżącego wyroku z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1669/17. Sąd I instancji podkreślił, znany obydwu stronom fakt, że tożsamy pogląd został wyrażony we wcześniejszym wyroku tutejszego sądu – z 2 października 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 598/18 w sprawie dotyczącej świadczenia za poprzedni okres – od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. Sąd uzupełniając powyższą argumentację dodał, że odwołanie się do ścisłej, językowej wykładni art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. ma dodatkowe uzasadnienie w motywach płynących z wykładni celowościowej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d., celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Charakter wsparcia publicznego, jakim jest świadczenie wychowawcze wskazuje na wolę ustawodawcy dążenia do uproszczenia procedur tak, aby wsparcie w możliwie krótkim terminie trafiało do rodzin i służyło zaspokojeniu aktualnych potrzeb związanych z wychowaniem dzieci, zgodnie z autonomicznymi decyzjami rodziców. Stąd oparcie się na dość sztywnym, ale zarazem prostym i jednoznacznym rozwiązaniu, w którym o istnieniu opieki naprzemiennej przesądza wyłącznie treść orzeczenia sądu. Przyjęcie innego rozwiązania, w którym ustalenie ewentualnej opieki naprzemiennej sprawowanej przez rozwiedzionych rodziców leży w gestii organu prowadzącego postępowanie w sprawie przyznania prawa do świadczenia, prowadziłoby do długotrwałych sporów prawnych, trudnych do jednoznacznego rozstrzygnięcia, ze względu na brak jednoznacznych kryteriów ustalenia faktycznie sprawowanej opieki naprzemiennej. Rozciągnięte w czasie postępowania administracyjne niweczyłyby cel i sens rozwiązań przyjętych w ustawie. Wobec powyższego, w ocenie Sądu I instancji, okolicznością przesądzającą o rozstrzygnięciu rozpoznawanej sprawy jest fakt, że w wyroku rozwodowym z [...] grudnia 2011 r. nie zawarto rozstrzygnięcia o kontaktach skarżącego z dziećmi i ewentualnej opiece naprzemiennej. Skoro tak, na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie było możliwości zaliczenia małoletnich córek skarżącego – J. i A. do członków jego rodziny, zatem zarzut wadliwego zastosowania art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. jest nieuzasadniony, a organy wydały prawidłowe rozstrzygnięcia. Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, poprzez wadliwe ustalenia faktyczne i brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Skoro okolicznością przesądzającą o wyniku sprawy była treść wyroku rozwodowego, organy nie miały żadnych podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, jaki jest rzeczywisty wymiar opieki sprawowanej nad dziećmi przez skarżącego. Na marginesie zauważył, że wobec powyższego zupełnie zbędne były dywagacje organu I instancji dotyczące tego, ile dni w miesięcy córki z pierwszego małżeństwa przebywają pod opieką skarżącego. Okoliczność ta nie miała żadnego znaczenia w sprawie, wobec jednoznacznej interpretacji art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych. Z uwagi na to, że wniosek skarżącego w sposób nie budzący żadnych wątpliwości dotyczył przyznania świadczenia wychowawczego na drugie i kolejne dziecko, zasadnie organ I instancji odstąpił od podjęcia czynności wyjaśniających w zakresie dochodów rodziny skarżącego. Byłoby to celowe wyłącznie w przypadku złożenia wniosku o świadczenie na pierwsze dziecko, gdyż jedynie w tym przypadku ustawodawca powiązał prawo do świadczenia z wysokością dochodu na członka rodziny (art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył G. P. Zaskarżając go w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (w skardze kasacyjnie błędnie wskazano art. 174 § 1) zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: – art. 5 ust. 2a w zw. z art. 2 ust. 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. u.p.p.w.d. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że w sprawie niniejszej brak istnienia rozstrzygnięcia sądu opiekuńczego w przedmiocie ustanowienia opieki naprzemiennej przesądza o niemożności uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia wychowawczego, gdyż w niniejszym postępowaniu brak jest kompetencji organu do ustalenia stanu faktycznego, co skutkowało nieprawidłowym uznaniem, że małoletnie J. P. i A. P. nie mogą zostać uznane za członków rodziny skarżącego, a w konsekwencji oddaleniem skargi, w sytuacji gdy przyjęta przez Sąd wykładnia ignoruje wynikającą z przepisów wspomnianej ustawy istotę pomocy państwa w wychowanie dzieci, a nadto jest sprzeczna z art. 18 i 33 Konstytucji RP wprowadzającymi naczelne zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn w życiu rodzinnym oraz z szeregiem przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego tj. art. 96, 97 § 1, 98 § 1, 100 § 1, 107 § 1 i 2, 1131 § 1, 58 § 1 krio, a także z art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, wskazujących na równe prawa rodziców posiadających pełnię władzy rodzicielskiej, nakaz respektowania porozumienia rodziców w sprawach pełnienia pieczy i sprawowania władzy rodzicielskiej, zasadę nieingerowania sądu w zgodne wykonywanie władzy rodzicielskiej, zasadę dobra dziecka, prawo rodziców do korzystania ze wsparcia organów władzy publicznej i obowiązek udzielania pomocy przez organy państwowe; – art. 18 i 33 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy zgodnie z treścią naruszonych przepisów kobieta i mężczyzna, którzy jako rodzice korzystają z ochrony Państwa, mają równe prawa do życia rodzinnego, z uzasadnienia Sądu wynika stanowiące przejaw dyskryminacji uznanie, że małoletnie J. P. i A. P. nie należą w świetle prawa do rodziny skarżącego, w sytuacji gdy skarżący posiada pełną władzę rodzicielską, bierze aktywny udział wychowaniu małoletnich córek, a z nimi stały częsty kontakt, który nie jest wyrażony godzinowo a polega na zamieszkiwaniu małoletnich u ojca w stałe określone dni, w zbliżonym wymiarze czasowym do pobytu małoletnich u matki; – art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 96, 97 § 1, 98 § 1, 100 § 1, 107 § 1 i 2, 113 § 1 i 2, 1131 § 1, 58 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy sądy i organy publiczne mają obowiązek wspierać rodziców, zaś postępowania sądowe mogą być wszczynane jedynie w braku porozumienia rodziców w sprawach dziecka, zgodnie z zasadą dobra dziecka i w poszanowaniu prawa do życia rodzinnego, a nie powinny ingerować kiedy oboje rodzice wypełniają zgodnie swoje obowiązki rodzicielskie, pełnią pieczę nad dziećmi zgodnie współdziałając i mają jednakowe prawa jako rodzice. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie; 2. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; 3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych; 4. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 392/19 oddalił skargę kasacyjną G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 października 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 598/18 w sprawie ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczeń wychowawczych na jego córki – A. P. i L. P. w wysokości po [...] zł miesięcznie na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. Istotnym jest, iż stan faktyczny ww. sprawy jest tożsamy ze stanem faktycznym niniejszej sprawy, różnica natomiast polega jedynie na wnioskowanym okresie świadczeniowym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela wywody poczynione w uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia, a z uwagi na tożsamość stanowisk skarżącego i organu w obu tych sprawach, Sąd posłuży się argumentacją prawną wyrażoną przez NSA w uzasadnieniu powyższego wyroku. Na wstępie rozważań podnieść należy, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy świadczenie wychowawcze na dziecko przysługuje w przypadku, gdy w orzeczeniu sądu powszechnego odnoszącym się do rozwiązania związku małżeńskiego pomiędzy rodzicami brak jest ustanowienia opieki naprzemiennej. Zgodnie zatem z brzmieniem art. 2 pkt 16 in fine u.p.p.w.d. "(...) w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców". Powyższa regulacja - jak trafnie zauważył Sąd I instancji - ma charakter wyjątkowy i w żadnym aspekcie nie powinna podlegać wykładni rozszerzającej. Zauważyć trzeba, że przytoczony przepis, statuując legalną definicję rodziny, wyraźnie stanowi, iż pod pojęciem tym należy rozumieć odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Powyższa regulacja jednoznacznie wskazuje, iż na gruncie u.p.p.w.d. zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, zaś zaliczenia go do odrębnych rodzin obojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu może nastąpić tylko wyjątkowo (zob. wyroki NSA z dnia: 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 947/17; 24 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2997/17; 27 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3056/18). Warunkiem zaliczenia dziecka do rodzin obojga rodziców - o czym wyraźnie stanowi powyższa regulacja - jest uzyskanie przez rodziców dziecka, którzy nie stanowią jednej rodziny, orzeczenia sądowego o opiece naprzemiennej. Zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie domaga się takiej interpretacji powyższej regulacji, która odeszłaby od wykładni językowej i w istocie dokonana zostałaby z pominięciem użytego w tym przepisie zwrotu "zgodnie z orzeczeniem sądu". Odnosząc się do powyższego wskazać trzeba, iż rekonstrukcji normy prawnej dokonuje się z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie powinna ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (zob. wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002/7/91). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (zob. M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 – 239). Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż rekonstrukcja wspomnianej regulacji w oparciu o reguły interpretacyjne nie daje rozbieżnych rezultatów. Skarżący kasacyjnie zdaje się bowiem zapominać, iż domagając się przyznania świadczenia wychowawczego występuje w istocie o pomoc ze środków publicznych. Przyjmuje się natomiast, iż warunki przyznania i realizacji takiej pomocy mogą być przez ustawodawcę ukształtowane w sposób bardziej restrykcyjny niż gdyby nie miała ona charakteru publicznego. Warunki te mogą dotyczyć chociażby konieczności zgody strony na głębszą ingerencję organów w sferę jej prywatności czy też spełnienia dodatkowych warunków już w momencie ubiegania się o pomoc (zob. wyroki NSA z dnia: 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 654/16; 25 maja 2017 r., sygn. akt. II GSK 3146/15). Z powyższego punktu widzenia domaganie się od strony przedłożenia orzeczenia sądu powszechnego o opiece naprzemiennej, jako warunku przyznania świadczenia wychowawczego w okolicznościach, o których mowa w art. 2 pkt 16 w związku z art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d., nie może być postrzegane jako działanie opresyjne. Ubieganie się o pomoc ze środków publicznych jest prawem strony, a zatem brak jej zgody na warunki przyznania owej pomocy winien prowadzić do świadomej rezygnacji z ubiegania się o tą pomoc. Analizując z kolei treść ukształtowanego omawianym przepisem obowiązku należy wskazać, iż rozstrzyganie o opiece naprzemiennej przez sąd powszechny jest uzasadnione względami prakseologicznymi podyktowanymi przede wszystkim dobrem dziecka. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad dziećmi i uregulowanie kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy K.r.o. Rozstrzyganie tego rodzaju spraw należy zatem, zgodnie z art. 2 § 1 K.p.c., do właściwości sądów powszechnych, w których strukturze znajdują się sądy rodzinne i opiekuńcze - wyspecjalizowane w regulowaniu kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi, uwzględniające przede wszystkim dobro dziecka, jako fundamentalną zasadę wykładni przepisów K.r.o. i Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. nr 120, poz. 526), stanowiącej, iż nadrzędną kwestią we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, jest najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ww. Konwencji). Przyjmuje się, że dobro dziecka obejmuje z jednej strony całą sferę najważniejszych jego spraw osobistych, takich jak rozwój fizyczny i duchowy, odpowiednie kształcenie i wychowanie oraz przygotowanie do dorosłego życia, a z drugiej ma ono wyraźny wymiar materialny, który polega na konieczności zapewnienia dziecku środków do życia i realizacji celów o charakterze osobistym, a w wypadku gdy ma ono swój majątek, także na dbałości o jego interes majątkowy (zob. postanowienie SN z dnia z dnia 11 lutego 1997 r., sygn. akt II CKN 90/96, Legalis nr 333272). Nie ulega wątpliwości, iż domaganie się przyznania świadczenia wychowawczego odnosi się jedynie do tej sfery, która polega na zapewnieniu dziecku środków do życia i na realizację jego celów. Nie trudno dostrzec, iż realizacja w tej sferze może dla rodziców uzyskać pierwszoplanowe znaczenie kosztem wszechstronnego rozwoju dziecka, budowania przez nie zrównoważonych relacji z rodzicami, odpowiedniego kształcenia i wychowania. Przyjmuje się, że rodzice swoje oczekiwania i uprawnienia wynikające z władzy rodzicielskiej mogą uwzględniać i realizować jedynie w taki sposób i w takim zakresie, który nie prowadzi do kolizji z dobrem dziecka (zob. postanowienie SN z dnia 12 grudnia 2000 r., sygn. akt V CKN 1751/00, Legalis nr 299530). Dobro dziecka jest podstawową wartością, która wymaga priorytetowego traktowania w stosunku do interesów innych osób, przy czym dobro dziecka ustawodawca stawia także ponad interesem rodziców (art. 95 § 3 K.r.o.). Tym samym rozstrzygnięcie o tym czy sprawowanie naprzemiennej opieki na dzieckiem w dwóch rodzinach jest zgodne z dobrem dziecka, winno zostać podjęte przez wyspecjalizowany organ państwa, a zatem przez sąd rodzinny i opiekuńczy. Tak więc uznać wypada, iż nieprzypadkowo organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie zostały uprawnione do badania tej kwestii i ustalania w jaki sposób jest sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców żyjących w różnych rodzinach. Powyższe wskazuje, iż nie tylko względy językowe ale i systemowe oraz funkcjonalne nakazują przyznać trafność poglądowi wyrażonemu w zakażonym wyroku. Bezzasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 5 ust. 2a w zw. z art. 2 ust. 16 u.p.p.w.d. Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 18 i art. 33 Konstytucji RP. Uznanie przez ustawodawcę, iż ustalenie istnienia opieki naprzemiennej w warunkach, o których mowa w art. 2 ust. 16 u.p.p.w.d. winno nastąpić w postępowaniu przed sądem powszechnym, a nie w toku postępowania administracyjnego o przyznanie świadczenia wychowawczego, w żaden sposób nie stanowi naruszenia zakazu dyskryminacji z uwagi na płeć, o którym mowa w powyższej regulacji. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284). Zarzut ten został postawiony w oderwaniu od istoty świadczenia wychowawczego, którą nie jest realizacja prawa podstawowego jednostki lecz przyznanie jednostce pomocy ze środków publicznych. Niezależnie od tego wypada dostrzec, iż bez względu na to w jakim postępowaniu (administracyjnym czy cywilnym) zostałoby dokonane ustalenie sprawowania opieki naprzemiennej przez oboje rodziców, to i tak prowadzi to do ingerencji władzy publicznej w sferę prywatności strony. Przy czym w obu wypadkach ingerencja ta nie może być postrzegana jako nadmierne naruszenie prawa do prywatności w rozumieniu art. 8 ww. Konwencji. Z powyższych przyczyn nie można także uznać zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów art 96, art. 97 § 1, art. 98 § 1, art. 100 § 1, art. 107 § 1 i 2, art. 1131 § 1, art. 58 § 1 K.r.o. Podnieść należy, iż porozumienie rodziców w sprawach dziecka - o czym była mowa w powyższych rozważaniach - nie w każdym wypadku musi prowadzić do jego dobra. Możliwość uznania, że dziecko funkcjonuje równocześnie w dwóch rodzinach, sytuację dziecka dodatkowo komplikuje. To zaś samodzielnie przemawia za potrzebą wszechstronnej i rozważnej oceny tego co stanowi desygnat pojęcia "poszanowanie prawa do życia w rodzinie" z punktu widzenia praw konkretnego dziecka. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, brak integralności rodziny, w której funkcjonuje dziecko nakazuje samo porozumienie rodziców w kwestii ustanowienia opieki naprzemiennej uznać za niewystarczające dla zagwarantowania praw dziecka. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.