I OSK 2495/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. i E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1435/11 w sprawie ze skargi R. M. i E. P. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1435/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. P. i R. M. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta Powiatu Zawierciańskiego decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...] orzekł o zwrocie części nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...], oznaczonej po podziale nr [...], o pow. [...]m2 zabudowanej budynkiem mieszkalnym, na rzecz W. S. w 1/2 części, E. K. w 1/6 części, J. P. w 1/6 części i A. D. w 1/6 części. Powyższa decyzja utrzymana została w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...]. Następnie wyrokiem z dnia 15 października 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 1558/01 Naczelny Sąd Administracyjny oz. w Katowicach oddalił skargę R. M. od powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku R. M., Wojewoda Śląski odmówił wznowienia postępowania w przedmiocie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, wskazując na brak przymiotu strony po stronie wnioskodawcy. Powyższa decyzja utrzymana została w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2002 r., nr [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2004 r., sygn. akt I SA 3014/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. M. od powyższej decyzji. Wnioskiem z dnia 17 stycznia 2004 r. E. P. i R. M. ponownie wystąpili o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Powiatu Zawierciańskiego z dnia [...] stycznia 2001 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] Minister Infrastruktury wniosek powyższy przekazał zgodnie z właściwością Wojewodzie Śląskiemu. Podanie o wznowienie postępowania ponowiono następnie pismami z dnia 5 lipca 2004 r., 7 kwietnia 2006 r., 10 czerwca 2006 r. i 3 grudnia 2009 r. Pismem z dnia 15 czerwca 2010 r. Śląski Urząd Wojewódzki w Katowicach poinformował wnioskodawców, że wobec nieuzupełnienia przez nich ww. wniosku i niewskazanie przesłanek wznowienia, zgodnie z wezwaniem zawartym w piśmie z dnia 18 lutego 2010 r., wniosek ten pozostaje bez rozpoznania. Pismem z dnia 17 sierpnia 2010 r. wnioskodawcy wystąpili do Ministra Infrastruktury z zażaleniem na niezałatwienie w terminie przez Wojewodę sprawy o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury wyznaczył organowi termin 2 miesięcy na załatwienie sprawy. W związku z powyższym Wojewoda Śląski pismem z dnia 24 stycznia 2011 r. wezwał wnioskodawców do uzupełnienie wniosku o wznowienie postępowania m. in. poprzez udowodnienie złożenia go w ustawowym terminie, jak również wskazanie nowych okoliczności faktycznych lub dowodów istotnych dla sprawy, istniejących w dniu wydania kwestionowanej decyzji, a nieznanych organowi. Odpowiedzi na powyższe wezwanie udzielono w piśmie z dnia 1 lutego 2011 r. Pismem z dnia 22 lutego 2011 r. organ ponownie wezwał wnioskodawców o wskazanie dokładnej daty, w której dowiedzieli się o ostatecznej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2001 r. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 28 lutego 2011 r. E. P. i R. M. poinformowali, że ich żądanie wznowienia postępowania dotyczy decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2002 r. odmawiającej wznowienia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości, nie zaś decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r. W związku z powyższymi wyjaśnieniami, Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. przekazał według właściwości wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2002 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2002 r., do Ministra Infrastruktury. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie w sprawie zażalenia E. P. i R. M. na powyższe postanowienie z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z treścią art. 65 § 1 k.p.a., w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), obowiązującą od dnia 11 kwietnia 2011 r., jeżeli organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Z powyższego wynika, że w razie zaistnienia ww. okoliczności, czynność przekazania podania do organu właściwego następuje w formie zwykłego pisma, na które nie przysługuje środek zaskarżenia. W niniejszej sprawie zażalenie skarżących na postanowienie z dnia [...] marca 2011 r. wniesione zostało już po wejściu w życie ustawy nowelizacyjnej, która to ustawa nie zawiera przepisów przejściowych. Tym samym w sprawach wszczętych pod rządami starych przepisów, a załatwianych w momencie obowiązywania przepisów znowelizowanych, należy stosować przepisy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania orzeczenia. Organ wskazał, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o jego umorzeniu. W związku z powyższym w niniejszej sprawie postępowanie zażaleniowe należało umorzyć. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. P. i R. M., zarzucając naruszenie art. 7, 9, 77, 80, 139 i 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazali, że Wojewoda Śląski, pomimo wyznaczenia mu przez Ministra Infrastruktury w dniu 6 grudnia 2010 r. dwumiesięcznego terminu załatwienia sprawy, zamiast wydać stosowną decyzję, przekazał wniosek skarżących z powrotem do Ministra Infrastruktury. Skarżący wskazali ponadto, że ich pismo z dnia 28 lutego 2011 r. wskazujące, że żądanie wznowienia postępowania dotyczy decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2002 r., nie zaś decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r. nie było nowym wnioskiem. Skarżącym jest bowiem obojętne, które z powyższych postępowań zostanie wznowione, bowiem ich głównym celem jest uzyskanie statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Powiatu Zawierciańskiego z dnia [...] stycznia 2001 r., czego im się odmawia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że po wydaniu przez Wojewodę Śląskiego postanowienia z dnia [...] marca 2011 r., a przed wniesieniem przez skarżących zażalenia z dnia 23 kwietnia 2011 r. i wydaniem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zmieniony został art. 65 § 1 k.p.a., który stanowił podstawę wydania kwestionowanego zażaleniem postanowienia Wojewody Śląskiego. Obecnie przepis ten stanowi, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. A zatem od dnia 11 kwietnia 2011 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej, w takim przypadku stronie nie przysługuje zażalenie. Podkreślono również, iż ustawa nowelizacyjna nie wprowadziła przepisów przejściowych. W związku z tym organ II instancji, z mocy prawa zobligowany był rozpoznać sprawę w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie orzekania. Skoro więc w dacie tej zgodnie z obowiązującym obecnie brzmieniem art. 65 § 1 k.p.a. nie przysługiwało już zażalenie od postanowienia przekazującego pismo według właściwości innemu organowi, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji właściwie orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wniesionego zażalenia, uznając je za bezprzedmiotowe. W związku z powyższym, w ocenie Sądu I instancji, dla rozstrzygnięcia sprawy bez znaczenia jest podnoszona przez skarżących okoliczność, że Wojewoda Śląski niewłaściwie zakwalifikował ich pismo z dnia 28 lutego 2011 r., jako żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2002 r., nie zaś decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. Skoro bowiem wniosek skarżących przekazano do rozpoznania według właściwości Ministrowi Infrastruktury, a od dnia 11 kwietnia 2011 r. (tj. od dnia wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej) nie ma możliwości zaskarżenia takiej decyzji organu, ocena zebranej w niniejszej sprawie dokumentacji, w tym także ww. pisma z dnia 28 lutego 2011 r., należeć będzie już do organu, któremu przekazano ten wniosek do merytorycznego rozpoznania. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. P. i R. M., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów nieopłaconej w całości ani w części pomocy prawnej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., poprzez odmowę uchylenia postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2011 r. wydanego z naruszeniem art. 65 k.p.a. (w brzmieniu sprzed 11 kwietnia 2011 r.) w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającym na zastosowaniu do stanu faktycznego w niniejszej sprawie art. 65 k.p.a. w brzmieniu wprowadzonym ustawą zmieniającą, pomimo pouczenia skarżących o przysługującym im uprawnieniu do wniesienia zażalenia od postanowienia Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2011 r., a tym samym błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 65 k.p.a. w dotychczasowym brzmieniu (tj. w brzmieniu sprzed 11 kwietnia 2011 r.), co doprowadziło do pozbawienia skarżących uprawnienia do wniesienia zażalenia przysługującego im na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ustawa zmieniająca nie zawiera przepisów przejściowych, które mogłyby zostać zastosowane w sprawie. W szczególności, nie rozstrzyga wyraźnie, które przepisy należy stosować do wnoszenia środków zaskarżenia od postanowień wydanych na podstawie poprzednio obowiązującego art. 65 k.p.a. W niniejszej sprawie Minister stwierdził, że należy postąpić zgodnie z zasadą, w myśl której w takich sytuacjach należy stosować przepisy nowe. Pogląd ten podzielił także Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na postanowienie Ministra. Ani Minister, ani też Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonali oceny, czy w wyniku takiego "automatycznego" zastosowania nowych przepisów wprowadzonych ustawą zmieniającą, nie ucierpi słuszny interes skarżących. W ocenie wnoszących skargę kasacyjną, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie prowadzi w istocie do rezultatu, iż ustawa zmieniająca uzyskuje skutek retroaktywny względem uprawnienia skarżących do wniesienia zażalenia, ponieważ uniemożliwia jego zaskarżenie. W ten sposób skarżący zostali pozbawieni prawa zaskarżenia postanowienia Wojewody Śląskiego, które nabyli przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia czy w sprawie miał zastosowanie art. 65 § 1 k.p.a. w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie wnoszących skargę kasacyjną w sytuacji, gdyby w sprawie miał zastosowanie art. 65 k.p.a. w brzmieniu sprzed 11 kwietnia 2011 r. skarżący nie zostaliby pozbawieni uprawnienia do wniesienia zażalenia na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2011 r. Powyższego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2011 r. o przekazaniu według właściwości wniosku o wznowienie postępowania: "jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie". Jednakże w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmienia ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18) przepis ten uległ zmianie i uzyskał następujące brzmienie: "jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie". Oznacza to, że organ administracji publicznej, który po tym dniu uznał się za niewłaściwy, nie wydaje zaskarżalnego postanowienia o przekazaniu podania organowi właściwemu, lecz zawiadamia na piśmie wnoszącego podanie o tym, że przekazał jego podanie organowi właściwemu. Powyższa zmiana weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., a zatem po wydaniu postanowienia przez organ I instancji, ale przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Zwrócić należy uwagę, że chociaż ustawa nowelizująca nie zawiera przepisów przejściowych, które pozwoliłyby jednoznacznie określić, jakie brzmienie art. 65 § 1 k.p.a. powinno w niniejszej sprawie znaleźć zastosowanie to wątpliwości te trzeba usunąć poprzez odwołanie się do zasady bezpośredniego stosowania prawa nowego. Wniosek taki należy wyprowadzić z ogólnej procesowej normy intertemporalnej. Zgodnie ze wskazaną regułą o ile przepisy intertemporalne nie stanowią inaczej, organ prowadzący postępowanie obowiązany jest zastosować przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji (postanowienia), a więc podstawą prawną mogą być co do zasady tylko przepisy obowiązujące w dacie jej wydania. Skoro ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera przepisów przejściowych, które określają jakie brzmienie art. 65 § 1 k.p.a. powinno znaleźć zastosowanie, to prawidłowo przyjął Sąd I instancji, że w sprawie miały zastosowanie przepisy aktualnie obowiązującego art. 65 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy miał zatem obowiązek umorzyć postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość w świetle nowego stanu prawnego. Złożenie środka zaskarżenia nie zainicjowało bowiem postępowania kontrolnego w ramach administracyjnego toku instancji. Należy przy tym podkreślić, iż kompetencję do weryfikacji konkretnego aktu organy wyższego stopnia uzyskują dopiero w przypadku skorzystania przez stronę z prawa do wniesienia przysługującego jej środka zaskarżenia od tego aktu. Skoro taki środek zaskarżenia został przez ustawodawcę wykluczony, to organ II instancji nie miał podstaw do merytorycznego rozpoznania zażalenia. Nie miała przy tym znaczenia okoliczność, że postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2011 r. zawierało pouczenie o prawie wniesienia zażalenia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 65 k.p.a. (w brzmieniu sprzed 11 kwietnia 2011 r.) w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy uznać za nieusprawiedliwiony. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.