I OSK 2484/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 332/12 w sprawie ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 29 czerwca 2012 r., II SA/Ke 332/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] marca 2012 r., Nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu wskazano na art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. c ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis ten uprawnia starostę do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym w razie niepoddania się badaniu psychologicznemu w trybie określonym w art. 124 ust. 1 pkt 2 lub 3. Natomiast przepis art. 120 ust. 1 pkt 2 lit. b stanowi, że badaniu psychologicznemu przeprowadzonemu w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem silnikowym skierowany, w drodze decyzji, przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. W sprawie niniejszej Z. R. został ostateczną decyzją Komendanta Powiatowego Policji w S. z [...] czerwca 2011 r., w trybie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy skierowany na badania psychologiczne z powodu przekroczenia liczby 24 punktów karnych, otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy. Został pouczony, że na badania należy zgłosić się w terminie 30 dni od otrzymania skierowania, pouczono go także o prawie wniesienia odwołania, z którego to uprawnienia Z. R. skorzystał. Decyzją z [...] września 2011 r. Świętokrzyski Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z 28 grudnia 2011 r., II SA/Ke 807/11 odrzucił skargę Z. R., jako wniesioną po terminie. Zawiadomieniem z 16 sierpnia 2011 r. Z. R. został powiadomiony przez Starostę S. o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, w którym pouczono go o prawie zapoznania się z materiałem dowodowym oraz złożenia wyjaśnień w sprawie, a także poinformowano, że w razie niezłożenia do Wydziału Komunikacji orzeczenia psychologicznego w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia, spełnione zostaną przesłanki do cofnięcia uprawnień na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4c ustawy Prawo o ruchu drogowym. Bezspornym w sprawie jest, że Z. R. nie złożył wyniku badania psychologicznego. Decyzja Starosty S. o cofnięciu uprawnień wydana została [...] stycznia 2012 r. Skarżący w odwołaniu od tej decyzji zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia prejudycjalnej kwestii ostateczności wpisów w ewidencji punktów karnych oraz ich ilości. Organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję mając na uwadze, że na dzień wydania decyzji istotne było nieprzedłożenie wyników badania psychologicznego, na które skarżący został skierowany. Sąd administracyjny badając legalność zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty wydania zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika niezbicie, że do dnia wydania decyzji przez organ II instancji – [...] marca 2012 r. skarżący nie przedstawił organowi orzekającemu wyniku badania psychologicznego. W tej sytuacji organ prawidłowo orzekł o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B - na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. c ustawy. Podniesiono, że organ był zobligowany do wydania tej treści orzeczenia przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. c ustawy, gdyż przepis ten nie ma charakteru uznaniowego. Zatem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skarżący dopiero po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył zaświadczenie z 6 maja 2012 r. "o wpisach w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego", zawierające m.in. informację o "punktach przedawnionych" i odbytych przez skarżącego szkoleniach w dniach 28 maja 2011 r. oraz 21 września 2011 r., a więc po wydaniu decyzji o skierowaniu na badania. Treść znajdujących się w zaświadczeniu zapisów nie była poddana ocenie organu orzekającego, ponieważ nie została przedstawiona organowi. Jak już wyżej wskazano Sąd bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji, uwzględniając stan faktyczny, materiał dowody, którym dysponował organ w dacie orzekania. Z tego materiału wynikało, że skarżący nie poddał się badaniu, na które został skierowany prawomocną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Kwestia ilości punktów karnych ujawniona w ewidencji kierowców w tej sprawie nie miała znaczenia, gdyż istotne było to, czy skarżący poddał się badaniu, na które został skierowany, a nie ile miał punktów karnych w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Ta kwestia była bowiem badana w toku postępowania o skierowanie go na badania. Ubocznie podniesiono, że zgodnie z art. 140 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym starosta po ustaniu przyczyn, które spowodowały cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym wydaje decyzję o przywróceniu kierowcy tego uprawnienia. Od powyższego wyroku Z. R. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia prejudycjalnej kwestii ostateczności wpisów w ewidencji punktów karnych oraz ich ilości, a w konsekwencji zasadności wydania decyzji o skierowaniu skarżącego na badania psychologiczne w trybie art. 120 ust. 1 pkt 2 lit. b Prawa o ruchu drogowym. W oparciu o powyższe wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Kielcach i przekazanie temu sądowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Wniósł także o wstrzymanie wykonalności decyzji organu administracyjnego I instancji, albowiem wskutek jej wykonania powstaną dla skarżącego nieodwracalne skutki. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżony wyrok został wydany, mimo że skarżący wnosił w toku postępowania administracyjnego o zawieszenie tego postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia kwestii ostateczności wpisów w ewidencji punktów karnych oraz ich ilości - a to w celu ustalenia czy decyzja o skierowaniu na badania psychologiczne jest zasadna, co z kolei wpływa na słuszność wydania decyzji w niniejszej sprawie. Skarżący złożył bowiem stosowny wniosek o uchylenie wpisów w ewidencji punktów karnych (w aktach sprawy), lecz otrzymał jedynie stanowisko w przedmiotowej kwestii, a nie decyzję - którą powinno się zakończyć postępowanie w sprawie uchylenia wpisów w ewidencji punktów karnych. W sposób oczywisty skarżący nie mógł się odwołać od takiego "stanowiska". Istotne zatem jest przedstawienie przez skarżącego zaświadczeń o "punktach przedawnionych", co powinno znaleźć odzwierciedlenie w – mającej być wydaną (co dotychczas miejsca nie miało) – decyzji o uchyleniu wpisów w ewidencji punktów karnych. Od ilości punktów karnych oraz ostateczności wpisów zależy konieczność skierowania kierowcy na przedmiotowe badania. Nie sposób zatem – do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia tej kwestii (ilości punktów karnych oraz ostateczności wpisów) w trybie administracyjnym – podjąć decyzji o skierowaniu na badaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionego w niej zarzutu nie można uznać za usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zatem zagadnienie wstępne (kwestia prejudycjalna) to takie zagadnienie prawne, które powstało w toku postępowania administracyjnego, i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący to postępowanie, ponieważ rozstrzygnięcie tego zagadnienia należy do właściwości sądu powszechnego lub innego organu administracji – zob. np. wyrok NSA z 11 stycznia 1996 r., SA/Wr 2022/95, "Fiskus" 1996, nr 9, s. 30. Zawieszenie postępowania z powodu kwestii prejudycjalnej uzależnione jest zatem od łącznego spełnienia trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia innej sprawy stanowiącej kwestię prejudycjalną przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tę ostatnią przesłankę, to organ musi ustalić istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym – zob. np. wyrok NSA z 19 maja 1998 r., I SA 1874/97. W rozpoznawanej sprawie powyższa przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego w ogóle nie wystąpiła, ponieważ kwestia prawna uzasadniająca cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami została rozstrzygnięta jeszcze przed wszczęciem tego postępowania, ostateczną decyzją Komendanta Powiatowego Policji w S. z [...] czerwca 2011 r. o skierowaniu na badania psychologiczne z powodu przekroczenia liczby 24 punktów karnych, otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Decyzji tej na zasadzie art. 16 § 1 k.p.a. przysługuje domniemanie legalności, które oznacza, że decyzja ta wiąże erga omnes, a w szczególności jej adresata i organy administracji publicznej dopóty, dopóki właściwy organ w przepisanym do tego trybie nie uchyli tej decyzji, nie zmieni jej albo nie stwierdzi jej nieważności. Na gruncie rozpoznawanej sprawy (tj. cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami Z. R.) organy właściwe do jej rozpoznania i rozstrzygnięcia były związane ostateczną decyzją Komendanta Powiatowego Policji w S. z [...] czerwca 2011 r., natomiast nie były uprawnione, ani do badania legalności tej decyzji, ani też do jej wzruszenia, czego bezpodstawnie żądał skarżący. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.