I OSK 2470/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. i A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1206/19 w sprawie ze skargi A. G. i A. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. G. i A. W. solidarnie na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1206/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.G. i A.W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 marca 2019 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia 8 października 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomość położona w mieście K., obręb [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,2368ha, nr [...] o pow. 0,1676ha i nr [...] o pow. 1,0965ha, została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...] - zachodniej obwodnicy Łodzi na odcinku: od drogi krajowej nr [...] (DK 1) w m. S. do węzła Łódź Lublinek, odcinek 1 węzeł Łódź Lublinek - węzeł Łódź Teofilów wraz z infrastrukturą. Decyzja ta stała się ostateczna na mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 16 września 2016 r. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 2 lipca 2018 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 1.474.423 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta K., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,2368ha, nr [...] o pow. 0,1676ha i nr [...] o pow. 1,0965ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej S14 - zachodniej obwodnicy Łodzi na odcinku: od drogi krajowej nr [...] (DK 1) w m. S. do węzła Łódź Lublinek, odcinek 1 węzeł Łódź Lublinek - węzeł Łódź Teofilów wraz z infrastrukturą, o powiększeniu ww. odszkodowania o kwotę równą 5% wartości szacowanej nieruchomości z tytułu jej wcześniejszego wydania, tj. o kwotę 73.721,15 zł, o przyznaniu odszkodowania w łącznej kwocie 1.548.144.15 zł na rzecz A.G. i A.W. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty tak ustalonego odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A.G. i A.W. oraz Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Decyzją z dnia 29 marca 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący, zarzucając naruszenie: - art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12§ 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78§ 1, art. 80, art. 84§1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz § 55 i § 56 w zw. z § 3 ust. 2 oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego; - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78§ 1. art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.; - art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 4 pkt 6, pkt 16 i pkt 17 , art. 130 § 2, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 155 i art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z § 55 i § 56 w zw. z § 3 ust. 2 oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego; - art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego mógł stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Wycena nieruchomości została dokonana w sposób rzetelny. Biegły poprzedził wycenę szczegółową analizą przeznaczenia wycenianej nieruchomości oraz dokonał analizy rynku, w tym ustaleń w zakresie cen występujących na tym rynku, co umożliwiło wyselekcjonowanie nieruchomości podobnych, które stały się podstawą wyceny przedmiotowej nieruchomości. Autor operatu zastosował dopuszczalne prawem podejście oraz metodę wyceny, w sposób jasny i rzetelny scharakteryzował nieruchomości będące przedmiotem porównań z nieruchomością wycenianą, jak również wskazał na cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości oraz odpowiadające im wagi procentowe. Zdaniem Sądu, operat spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz jest zgodny z regulacjami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Całość operatu stanowi spójne, logiczne opracowanie, zawiera niezbędne informacje istotne do dokonania wyceny, rozwiązania merytoryczne i metodyczne, przedstawia tok obliczeń oraz wynik końcowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy przy prawidłowym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji winien skargę uwzględnić i uchylić zaskarżone decyzje; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd I instancji oddalił wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wyjaśnień do operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 84, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzje organów obu instancji naruszają podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę prawdy obiektywnej, zasadę pogłębiania zaufania oraz zasadę wysłuchania stron oraz podstawowe zasady postępowania dowodowego, poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w toku postępowania, w tym przyczyny odmowy wiarygodności dowodu z opinii prywatnej; 2) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w zakresie, w jakim wyrok prowadzi do odebrania własności nieruchomości bez ustalenia słusznego odszkodowania; b) art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 4 pkt 6, pkt 16 i pkt 17, art. 130 § 2, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 155 i art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z § 55 i § 56 w zw. z § 3 ust. 2 oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości nie stanowiącego odszkodowania słusznego. Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o: 1) dopuszczenie dowodu z dokumentu - Wyjaśnień do operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego Bogusława Wieczorka; 2) uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji oraz uchylenie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 marca 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 2 lipca 2018 r.; 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podkreślić należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Stosownie zaś do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy poczynić dwie uwagi: pierwsza związana jest z faktem, że zarzuty skargi kasacyjnej praktycznie pokrywają się z zarzutami zawartymi w skardze, Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi odniósł się nie tylko do podniesionych zarzutów , ale przede wszystkim dokonał analizy pełnego stanu prawnego dotyczącego przepisów materialnoprawnych mających zastosowanie przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. Jednak będące przedmiotem analizy Sądu I instancji przepisy materialnoprawne (które nie były powołane w skardze) nie zostały objęte zarzutami skargi kasacyjnej. Druga uwaga związana jest z powołaniem w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i przepisów materialnoprawnych, w takiej sytuacji najczęściej w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów procesowych, jednak w okolicznościach tej sprawy należy w pierwszej kolejności rozważyć zarzuty materialnoprawne, albowiem tylko w przypadku zasadności zarzutów materialnoprawnych zasadne mogłyby się okazać zarzuty procesowe. W pierwszym zarzucie dotyczącym naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP, w zakresie jakim wyrok prowadzi do odebrania własności nieruchomości bez ustalenia słusznego odszkodowania. Odnosząc się do tego zarzutu to przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że zaskarżony wyrok nie prowadzi do odebrania własności, albowiem przedmiotem tego postępowania była wyłącznie decyzja w sprawie ustalenia odszkodowania, zaś utrata prawa własności nieruchomości nastąpiła na podstawie decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 8 października 2015 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się w uzasadnieniu wyroku do powyższego zarzutu. Stąd też należy zwrócić uwagę, że art. 21 ust. 2 Konstytucji uzależniając dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania, nie precyzuje pojęcia "słuszne odszkodowanie". Rozumienie tego pojęcia wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny m.in. w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02 (OTK-A 2004/7/66). W orzeczeniu tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Trybunału "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Podkreślić należy, że prawodawca nie posłużył się określeniem "pełne" odszkodowanie, lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, że mogą istnieć sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Natomiast rozpatrując niniejszą sprawę zasadnie Sąd I instancji stanął na stanowisku, że w trakcie kontrolowanego postępowania administracyjnego nie zostały naruszone reguły ustalania odszkodowania i wyceny nieruchomości. Nadto w zarzucie dotyczącym naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zarzut ten jest oczywiści bezzasadny. Zgodnie z art. 12 ust 5 powołanej ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Powołany art. 12 ust. 5 w sprawach dotyczących odszkodowania odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w tym również obowiązującego wówczas rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Natomiast z powołanego art. 18, w którym uregulowane zostało szereg zagadnień, w okolicznościach tej sprawy istotny jest ust. 1, zgodnie z którym, Wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. To wskazane przepisy razem z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniem z dnia 21 września 2004 r. stanowiły materialnoprawną podstawę wydania decyzji w sprawie odszkodowania. Powołany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 23 specustawy drogowej, zgodnie z którym, W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie ma zastosowania w niniejszej, albowiem w sprawach o odszkodowanie odesłanie do stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarte jest w art. 12 ust. 5 i jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś odesłanie zawarte w art. 23 dotyczy innych (nie odszkodowawczych) spraw nieuregulowanych w ustawie a nadto odsyła do stosowania wprost przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei powołane w zarzucie dotyczącym naruszenia prawa materialnego artykuły ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczą następujących kwestii: Art. 4 pkt 16 zawiera definicję nieruchomości podobnej, zgodnie z którą przez nieruchomość podobną - należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość; zaś pkt 17 dotyczy stanu nieruchomości, przez który należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Wbrew stanowisku autora kasacji Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, mianowicie rzeczoznawca wyjaśnił, jakie cechy decydują o podobieństwie działek przyjętych do porównania. Określił wagi cech rynkowych wraz z zakresem współczynników korygujących. Zaznaczenia wymaga, że podobieństwo w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie oznacza identyczności parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Ustalenie, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy, posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości. Co więcej, pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni, czy lokalizacji), na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Kolejne przepisy wskazane w zarzucie skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego to: art. 130 § 2 u.g.n. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Art. 151 ust. 1. Wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej Art. 153 ust. 1. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Art. 155 ust. 1. Przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w: 1) księgach wieczystych; 2) katastrze nieruchomości; 3) ewidencji sieci uzbrojenia terenu; 3a) ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości; 3b) rejestrach zabytków; 4) tabelach taksacyjnych i na mapach taksacyjnych tworzonych na podstawie art. 169; 5) planach miejscowych, decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pozwoleniach na budowę oraz planach ogólnych gmin; 6) wykazach prowadzonych przez urzędy skarbowe; 6a) dokumentach będących w posiadaniu agencji, którym Skarb Państwa powierzył, w drodze ustaw, wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz; 6b) w aktach notarialnych znajdujących się w posiadaniu spółdzielni mieszkaniowych, dotyczących zbywania spółdzielczych praw do lokali; 7) umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych oraz do rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego; 8) świadectwie charakterystyki energetycznej. Ust. 2. Wykorzystane w operacie szacunkowym dane poświadczone przez rzeczoznawcę majątkowego mogą mieć formę wypisów i wyrysów z dokumentów lub rejestrów, o których mowa w ust. 1. Ust. 3. Właściwe organy, agencje, o których mowa w ust. 1 pkt 6a, spółdzielnie mieszkaniowe, sądy oraz urzędy skarbowe są obowiązane udostępniać rzeczoznawcom majątkowym rejestry i dokumenty, o których mowa w ust. 1, w tym umożliwiać sporządzanie kopii dokumentów w dowolnej formie. Ust. 4. Przy wycenie nieruchomości na potrzeby związane w szczególności z pozbawieniem lub ograniczeniem praw do nieruchomości, a także z ponoszeniem ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, rzeczoznawca majątkowy działający na zlecenie organów administracji publicznej lub sądów ma prawo wstępu na nieruchomość będącą przedmiotem wyceny oraz dokonywania niezbędnych czynności związanych z szacowaniem nieruchomości. Z kolei powołany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 156 stanowi: Ust. 1. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Ust. 1a. Jednostka sektora finansów publicznych lub inny podmiot, który w zakresie, w jakim wykorzystuje środki publiczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych lub dysponuje nimi, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, są obowiązani umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Ust. 2. Rzeczoznawca majątkowy nie ponosi odpowiedzialności za wykorzystanie operatu bez jego zgody do innego celu niż cel, dla którego został sporządzony. Ust. 3. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Ust. 4. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Ust. 5. Przepisy ust. 3 i 4 nie naruszają uregulowań wynikających z przepisów odrębnych. Powołane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy, a w szczególności ogólne powołanie art. 155, art. 156, które celowo zostały wyżej przytoczone, aby wskazać, że w przypadku przepisów składających się z szeregu mniejszych jednostek redakcyjnych, konieczne jest precyzyjne wskazanie czego dotyczy zarzut skargi kasacyjnej, brak takiego wskazania, a tylko ogólne odwołanie się do art. 155 i art. 156 powoduje, że skarga kasacyjna w tym zakresie nie może być rozpoznana. Natomiast powołane w zarzutach skargi kasacyjnej § 55 i § 56 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. zawarte są w rozdziale 4 zatytułowanym Sposób sporządzania, forma i treść operatu szacunkowego. Zgodnie z § 55 ust. 1 Operat szacunkowy przedstawia postępowanie, o którym mowa w art. 4 pkt 6 ustawy. Ust. 2 Operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Z kolei § 56 dotyczy treści operatu szacunkowego, która jest następująca; Ust 1. W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: 1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny; 2) określenie celu wyceny; 3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; 4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; 5) opis stanu nieruchomości; 6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; 7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; 8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; 9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Ust. 2. Kwotę wartości nieruchomości wyraża się w pełnych złotych. Kwotę wartości nieruchomości można wyrazić w zaokrągleniu do tysięcy złotych, jeżeli nie zniekształca to wyniku wyceny. Ust. 3. W operacie szacunkowym zamieszcza się także stosowne klauzule wskazujące na szczególne okoliczności dotyczące wyceny nieruchomości. Ust. 4. Do operatu szacunkowego dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. Odnosząc się do powołanych w zarzutach § 55 i 56 rozporządzenia, należy ponownie zwrócić uwagę, że przepisy te składają się z szeregu mniejszych jednostek redakcyjnych, tymczasem w zarzutach nie wskazano, które z tych jednostek zostały naruszone. Ponadto zauważyć należy, że powołane § 55 i § 56 rozporządzenia dotyczą pewnych ogólnych zasad dotyczących informacji i treści jakie powinien zawierać każdy operat szacunkowy, zarzuty dotyczące tych przepisów mogłyby być zasadne, gdyby operat nie posiadał wymaganej treści i informacji. Natomiast o tym, czy zawarte w operacie informacje oparte są o prawidłowo przeprowadzoną wycenę nieruchomości, decydują przepisy dotyczące zasad, metod, technik oraz sposobów określania wartości nieruchomości dla różnych celów. W niniejszej sprawie, szczególnie istotny i ważny jest § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., który dotyczy wartości nieruchomości wywłaszczanych lub przejętych z mocy prawa przeznaczonych na drogi publiczne. Przepis § 36 rozporządzenia ma zastosowanie do ustalania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, oraz wprowadza szczególne zasady dotyczące ustalania odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonej decyzji (nie będąc związany zarzutami skargi) odwołuje się między innymi do regulacji zawartej w powołanym § 36 rozporządzenia, jednak zarzuty skargi kasacyjnej nie dotyczą § 36. Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego są niezasadne, tym samym nie została podważona ani zakwestionowana prawidłowość zastosowania przepisów materialnoprawnych stanowiących podstawę ustalenia odszkodowania. Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów dotyczących naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., to przede wszystkim wskazać należy, że powołane przepisy nie mogą stanowić samodzielnego zarzutu, są to bowiem przepisy wynikowe, wyznaczające kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego i nie mogą pozostawać ze sobą w związku, regulując sposób rozstrzygnięcia. Podobnie niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. zasadnie Sąd I instancji oddalił wniosek skarżących o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wyjaśnień do operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego B.W. (operat ten został sporządzony na wniosek skarżących w trakcie postępowania odwoławczego przed organem II instancji) uznając, że stanowi uzupełnienie opinii biegłego, a przeprowadzenie tego rodzaju dowodu w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest niedopuszczalne. Odnosząc się do trzeciego z zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego szczegółowo wskazanych na wstępie, to wskazać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady wynikającej z art. 80 k.p.a., ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. Okolicznością niekwestionowaną jest, że do rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości należy wybór poszczególnych podejść, metod i technik wyceny. Jednak wybór ten dokonywany jest w ramach i granicach wyznaczonych przez stosowne przepisy materialnoprawne zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, to te przepisy wyznaczają zakres oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję poprawnie ocenił, że dokonana przez organy ocena operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 18 kwietnia 2018 r. przez S.D., który to operat stanowił podstawę ustalenia odszkodowania jest prawidłowa zarówno pod względem formalnym jak również materialnym. Jeśli zaś strona miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawniona była na mocy art. 157 u.g.n., a o czym informował organ I instancji w uzasadnieniu decyzji. Możliwość skorzystania z weryfikacji operatu szacunkowego w powyższym trybie - w sytuacji gdy organ administracji nie dostrzega konieczności jego dalszej merytorycznej weryfikacji - zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. W sytuacji gdy z wnioskiem o weryfikację operatu występuje sama strona, przedłożenie organowi negatywnej oceny dokonanej przez organizację zawodową umożliwia podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu, do którego prawidłowości organ wcześniej nie zgłaszał zarzutów i może spowodować podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. Jednak z tej prawnej możliwości skarżący nie skorzystali. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania są niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.