I OSK 2468/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2023 r. sygn. akt I SAB/Wa 280/22 w sprawie ze skargi B.Z. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B.Z. na rzecz Prezydenta m.st. Warszawy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2023 r. I SAB/Wa 280/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. Z. na bezczynność Prezydenta [...] (dalej Prezydent) w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. stwierdził, że bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku z [...] marca 2013 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w rejonie ulic [...] oznaczonej jako [...] - w części dotychczas nierozpatrzonej - nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddalił skargę w pozostałej części; 4. zasądził od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (k. 29, 32-36 akt I SAB/Wa 280/22). Skargę kasacyjną wniosła B. Z. (dalej skarżąca lub skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez r. pr. [...], zaskarżając wyrok I SAB/Wa 280/22 w części - co do punktów 1, 2 i 3, zarzucając wyrokowi naruszenie norm art. 35 § 1, art. 36 § 1 i 2 kpa - przez błędne przyjęcie w oparciu o analizę czynności organu, że organ ten nie dopuścił się opieszałości w prowadzeniu czynności zmierzających do zakończenia sprawy administracyjnej, oraz że organ zawiadomił stronę o przyczynie zwłoki w prowadzaniu sprawy - podczas gdy akt sprawy administracyjnej, której skarga na bezczynność organu dotyczyła nie wynika, by organ podejmował czynności w zgodnie z d[y]spo[zy]cją wynikającą z norm art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 i 2 kpa. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku; rozpoznanie sprawy na rozprawie; zasądzenie od organu [zwrotu] kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prze[pis]anych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów (k. 44-46 akt I SAB/Wa 280/22). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent [...], reprezentowany przez r. pr. [...], wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie od skarżącej kasacyjnie [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnie wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 67-68 akt I SAB/Wa 280/22). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zm. poz. 1705, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1; dalej uchwała I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi kasacyjnej i orzeka w granicach tych zarzutów, przeto przedmiotem oceny nie mogły być przepisy nie objęte zarzutami. W skardze kasacyjnej nie wskazano jako wzorców kontroli przepisów prawa ani materialnego, ani procesowego, stosowanych przez Sąd I instancji. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Wniesienie skargi kasacyjnej jest obwarowane szeregiem wymogów co do jej formy prawnej, jak i możliwych podstaw (art. 174 i 176 ppsa). Wskazanie podstaw zaskarżenia jest bez wątpienia, obok sformułowania wniosków zaskarżenia, najistotniejszym i koniecznym wymaganiem skargi kasacyjnej, wyznaczającym granice zaskarżenia (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2009 r., s. 151). Prawidłowe przytoczenie właściwych podstaw kasacyjnych, sformułowanie odpowiednich zarzutów oraz prawidłowe ich uzasadnienie są przy tym najistotniejszymi elementami skargi kasacyjnej. Z tego powodu przy sporządzaniu skargi kasacyjnej obowiązuje przymus adwokacko-radcowski (art. 175 ppsa), który ma gwarantować, że skarga kasacyjna będzie profesjonalnie przygotowana z zachowaniem wszelkich wymogów wynikających z art. 174 i 176 ppsa, a zatem w sposób umożliwiający dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia (art. 175 § 2 ppsa; wyroki NSA z: 2.7.2015 r. I FSK 756/14; 6.7.2018 r. I OSK 438/18, dalej wyrok I OSK 438/18 - aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 891, nb 18, 19 do art. 175). Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które - jej zdaniem - zostały naruszone przez Sąd I instancji (art. 174 i 176 ppsa). Przytoczenie podstaw kasacyjnych winno polegać na wskazaniu konkretnych przepisów, konkretnego aktu normatywnego i stopnia ich naruszenia. Ma to istotne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ppsa sąd II instancji jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania (postanowienie NSA z 24. 11.2004 r. OSK 948/04; wyrok NSA z 19.1.2012 r. II GSK 1449/10, akceptowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza - op. cit., s. 897, nb 19 do art. 176). Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (I OPS 10/09). Jest to możliwe jednak tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (wyrok I OSK 438/18). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd; określenia, jaką postać miało to naruszenie; uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślać się, który wzorzec kontroli Autor skargi kasacyjnej wskazuje. Tym samym zarzut naruszenia art. 35 § 1 oraz 36 § 1 i 2 kpa, jako dotyczący przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, jest nieprawidłowo sformułowany. Prawidłowo postawiony zarzut skargi kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 ppsa winien wskazywać na naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wyrokowania przez Sąd I instancji w brzmieniu Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zm. poz. 655, 1457, 1855 - zasada tempus regit actum), gdyż przepisy tej właśnie ustawy znalazły zastosowanie przed Sądem I instancji. Sąd nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie ocenia, czy przepisy te zostały prawidłowo zastosowane przez organy administracji (wyrok NSA z 15.9.2022 r. II GSK 1354/20). Powyższe prowadzi do wniosku, że skoro Sąd nie stosuje przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, to nie mogły być one przez niego naruszone. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnego przepisu odniesienia, ograniczając się wyłącznie do wskazania jako wzorców kontroli norm dopełnienia ("art. 35 § 1 oraz 36 § 1 i 2 kpa"; s. 1 skargi kasacyjnej). Jeżeli zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub c bądź też art. 151 ppsa) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej (cz. III p. 4 uzasadnienia uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, s. 38-39). Mimo, że Autor skargi kasacyjnej nie wskazał w ogóle normy odniesienia, to przyjąć należy, że zarzut ten, jako podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, dotyczy naruszenia art. 151 ppsa i w tym zakresie nadawał się do rozpoznania. Autor skargi kasacyjnej, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 175 § 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa nie postawił zarzutu naruszenia art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, mimo ich wyraźnego wskazania przez Sąd I instancji (s. 5 akapit 3 od końca uzasadnienia wyroku I SAB/Wa 280/22), co uniemożliwiło przeprowadzenie kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie odpowiadającym obu tym przepisom. Sąd I instancji w starannym uzasadnieniu przekonująco wskazał, że mimo przekroczenia terminów załatwienia sprawy określonych w kpa, bezczynność w rozpoznaniu wniosku, choć naganna, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku). O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z 23.10.2013 r. I OSK 1181/13). Sąd I instancji słusznie uznał, że taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Przy dokonywanej ocenie Sąd I instancji prawidłowo uwzględnił znaczny stopień skomplikowania sprawy, konieczność prowadzenia ustaleń i obszerność materiału dowodowego. Sąd I instancji prawidłowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, który spowodował bezczynność w rozpoznaniu wniosku. Prezydent [...] decyzjami z: 27 sierpnia 2015 r. nr 456/GK/DW/2015 i 22 października 2015 r. nr 578/GK/DW/2015, ustalił odszkodowanie za łącznie 50% gruntu nieruchomości położonej w [...] w rejonie ulic [...], o pow. [...] m2 ozn. jako [...] (k. 371-358, 330-303 siwego segregatorze akt administracyjnych). Przed Wojewodą Mazowieckim toczą się postępowania o sygn.: SPN-III.7534.2. 16.2018.AS i SPN-III.7534.2.15.2018.AS o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z wniosku Prokuratora delegowanego do Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu (w błędnie nieponumerowanej części akt administracyjnych w siwym segregatorze). W toku przedmiotowego postępowania zlecono geodecie uprawnionemu wykonanie opracowania geodezyjnego, mającego na celu wkreślenie przedmiotowej nieruchomości na mapę współczesną i rozliczenie jej powierzchni w aktualnych działkach ewidencyjnych. Ze sporządzonej dnia [...] marca 2022 r. opinii geodezyjnej wynika, że nie ma możliwości określenia granic zewnętrznych opiniowanej nieruchomości (w folijce, w błędnie nieponumerowanej części akt administracyjnych w siwym segregatorze). Postanowieniem z 26 lipca 2022 r. nr 132/SD/2019 (już po wniesieniu skargi) Prezydent [...] zawiesił postępowanie odszkodowawcze (w zakresie nierozpoznanym ww. decyzjami) - do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosków M. G. z [...] maja 1992 r. o zwrot nieruchomości w naturze oraz E. K. i B. R. z [...] sierpnia 2009 r. o zwrot nieruchomości [...] (w błędnie nieponumerowanej części akt administracyjnych w siwym segregatorze). Skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie zasadności uznania przez Sąd I instancji, że bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku z [...] marca 2013 r. o przyznaniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość - w części dotychczas nierozpatrzonej - nie miała w okolicznościach niniejszej sprawy miejsca z rażącym naruszeniem prawa, choć organ przekroczył termin rozpatrzenia wniosku skarżącej określony w przepisach kpa. Sąd I instancji, nie dopatrując się naruszenia prawa w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, trafnie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę w pozostałej części. Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, zm. z 2022 r. poz. 1801, 2725).