I OSK 2463/22

Dnia 9 stycznia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 937/22 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2022 r., I SA/Wa 937/22 oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Wnioskiem z [...] grudnia 2021 r. J. S. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ciotką S. S. Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. Wójt Gminy S. odmówił przyznania J. S. wnioskowanego świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. S. zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020.111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r." polegającą na pominięciu tego, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, ww. przepis został uznany za niekonstytucyjny w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, przez co narusza to art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. W następstwie rozpoznania powyższego odwołania decyzją z dnia 10 lutego 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2021 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że w okolicznościach niniejszej sprawy odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest zasadna, choć z innych przyczyn niż wskazane w decyzji organu I instancji. Kolegium przywołało treść art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b u.ś.r. i wskazało, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. orzeczono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem organu, wydanie w sprawie orzeczeń w oparciu o powołany przepis, w sytuacji gdy Trybunał orzekł o jego niezgodności z Konstytucją RP w określonym w ww. wyroku zakresie, nie znajduje uzasadnienia, co potwierdza w zasadzie jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych. Organ odwoławczy przywołał następnie przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego dotyczące obowiązku alimentacyjnego i wskazał, że art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., w konfrontacji z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, wprowadzając ograniczenie w odniesieniu do osób zobowiązanych do alimentacji. Zdaniem Kolegium treść powołanego przepisu jest jasna, a ustalenie zawartej w nim normy prawnej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej. Oznacza to, że brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie powołanych przepisów stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia. Świadczenie pielęgnacyjne nie może zatem zostać przyznane siostrzeńcowi. Nie jest on bowiem zobowiązany do alimentacji w stosunku do swojej ciotki. Przepisy u.ś.r. nie przewidują aby rekompensata z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną przysługiwała każdej osobie. Kolegium podniosło także, że z akt sprawy wynika, iż S. S. posiada orzeczenie stwierdzające niezdolność do samodzielnej egzystencji. Jest panną, nie ma dzieci, nie mieszka wspólnie z siostrzeńcem. Wnioskodawca oświadczył natomiast, że jego ciotka potrzebuje opieki i on tą opiekę jej zapewnia. Kolegium nie zanegowało faktu, że wnioskodawca zajmuje się swoją ciotką i pomaga jej w bieżącym funkcjonowaniu. Nie jest jednak osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U.2020.1359 ze zm.), dalej jako "k.r.o.". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł J. S., zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a u.ś.r. przez jego błędną interpretację i niezasadne uznanie, że siostrzeniec niepełnosprawnej S. S., rezygnujący z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad ciocią, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest uprawniony do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i ustalenie na swoją rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 grudnia 2021 r. na czas nieokreślony, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił powyższą skargę jako niezasadną, wskazując w uzasadnieniu wyroku, iż organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r., zaś poprzestając na literalnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. organ działał na podstawie i w granicach prawa. W treści ww. normy prawnej nawiązano bowiem wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w k.r.o. Regulacja ta ogranicza krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, wyłącznie do osób zobowiązanych do alimentacji. Sąd I instancji podkreślił, że z niespornych okoliczności faktycznych wynika, że skarżący jest krewnym osoby niepełnosprawnej w linii bocznej (siostrzeniec). Prawidłowo zatem uznał organ odwoławczy, że skarżący nie wchodzi do określonego przepisami k.r.o. kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wobec S. S. Z tego też powodu nie przysługuje mu prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad ciotką. W konsekwencji prawo to nie mogło mu zostać ustalone przez organ. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a u.ś.r. przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że siostrzeniec niepełnosprawnej S.S., rezygnujący z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad ciocią legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest uprawniony do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Na podstawie ww. zarzutu wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości złożonej skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powyższy zarzut został szerzej umotywowany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Przechodząc do oceny zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a u.ś.r. przez ich błędną wykładnię należy na wstępie wskazać, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei art. 17 ust. 1a u.ś.r. stanowi, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z treści powołanych wyżej przepisów wynika, że aby ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki, jak i osoba sprawująca tę opiekę muszą spełniać określone ustawą przesłanki. Nie wystarczy zatem sama okoliczność sprawowania opieki nad schorowanym członkiem rodziny. Należy podkreślić, że skarżący kasacyjnie będąc siostrzeńcem nie należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Obowiązek ten zgodnie z art. 128 k.r.o. obciąża bowiem, w linii bocznej wyłącznie rodzeństwo, a nie wstępnych i zstępnych rodzeństwa. Powyższe nie pozwala zaliczyć siostrzeńca do grona osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Jako osoba nieobciążona obowiązkiem alimentacyjnym nie jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a więc nie ma do niej zastosowania również art. 17 ust. 1a tej ustawy. Powyższe stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2014 r., I OSK 448/13; wyrok NSA z dnia 15 października 2021 r., I OSK 480/21; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., I OSK 2091/20; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2021 r., I OSK 2505/20; wyrok NSA z dnia 6 października 2021 r., I OSK 572/21, wyrok NSA z dnia 11 lutego 2022 r., I OSK 1164/21; wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r., I OSK 1637/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przedstawiony pogląd znalazł potwierdzenie w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której – wobec istniejących w orzecznictwie sądowym rozbieżności – rozstrzygnięto kwestię kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazując, iż krąg ten ogranicza się do osób zobowiązanych do alimentacji. Co prawda uchwała ta podjęta została w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r., kiedy to przepisy nie przewidywały odpowiednika obecnego rozwiązania przyjętego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., ale w związku z powiązaniem tego przepisu z kręgiem osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, stanowisko zajęte w powyższej uchwale pozostaje nadal aktualne (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 5/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wypada także zauważyć, iż warunki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego były wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który nie zakwestionował konstytucyjności wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy sprawującym opiekę a podopiecznym. Trybunał wyraził natomiast pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zwrócono uwagę, iż celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Moralny obowiązek opieki i dostarczania środków życiowych nie jest wystarczający do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (vide: wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07 (OTK ZU-A 2008/6/107); wyrok TK z dnia 22 lipca 2008 r., P 41/07 (OTK ZU-A 2008/6/109). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że wnioskodawca sprawuje opiekę nad ciotką S. S., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Intencją ustawodawcy określającego przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie było wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Tym samym Sąd I instancji prawidłowo dokonał wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1a u.ś.r., w następstwie czego nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oddalając skargę jako niezasadną. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.