I OSK 2450/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2750/22 w sprawie ze skargi H.B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 września 2022 r., nr DAP-WPK-727-2-41/2021/MGa w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz H.B. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2750/22 oddalił skargę H.B. (dalej: skarżąca) na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 września 2022 r., nr DAP-WPK-727-2-41/2021/MGa o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 19 października 2000 r., nr GG.VI.7722/V/58/2000/AC, którą Wojewoda orzekł o przekazaniu na własność Powiatu Chrzanowskiego mienia Skarbu Państwa obejmującego nieruchomości położone w jednostce ewidencyjnej [..], obręb [..], ozn. w ewidencji gruntów jako: [...], objęte KW Nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Chrzanowie, opisane w protokole zdawczo-odbiorczym z 9 czerwca 2000 r., zabudowane następującymi budynkami i budowlami: budynkiem mieszkalnym [...] o pow. użytk. 1542,20 m2, kubat. 9387 m3, budynkiem mieszkalno- warsztatowym [...] o pow. użytk. 804 m2, kubat. 3362 m3, budynkiem mieszkalnym [...] o pow. użytk. 871,90 m2, kubat. 3341,70 m3, garażem [...] o pow. użytk. 15 m2, magazynem budowlanym o pow. użytk. 160 m2, kubat. 547 m3, kotłownią [...] o pow. użytk. 137,30 m2, kubat. 502 m3, budynkiem [...] o pow. użytk. 367 m2, kubat. 2337 m3, budynkiem oczyszczalni ścieków o pow. użytk. 32,80 m2, budynkiem [...] o pow. użytk. 60,50 m2, kubat. 308 m3, budynkiem mieszkalnym [...] o pow. użytk. 207 m2, kubat. 742,50 m3, budynkiem [...] o pow. użytk. 380 m2, kubat. 3108 m3, budynkiem [...] o pow. użytk. 237 m2, kubat. 960 m3, magazynem murowanym (dużym) o pow. użytk. 258 m2, kubat. 1971,30 m3, magazynem murowanym (małym) o pow. użytk. 40,80 m2, kubat. 179 m3, wozownią [...] o pow. użytk. 96 m2, wozownią [...] o pow. użytk. 58,40 m2, wiatą magazynową o pow. użytk. 143,60 m2, kubat. 440 m3, oczyszczalnią ścieków, zbiornikiem paliwa, szklarnią o pow. użytk. 18 m2, silosem o pow. użytk. 30 m2, stodołą o pow. użytk. 471 m2 oraz hydrofornią o pow. użytk. 67,10 m2, kubat. 303,80 m3. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Wojewody Małopolskiego z 19 października 2000 r., wskazując, że nieruchomość której dotyczy kwestionowana decyzja, nie stanowiła własności Skarbu Państwa w chwili jej wydania, a w przedmiocie potwierdzenia, że nieruchomość nie przeszła na własność Skarbu Państwa toczy się obecnie postępowanie przed Wojewodą Małopolskim. Jednocześnie wniesiono o zawieszenie postępowania nieważnościowego do czasu wydania ostatecznej decyzji w sprawie o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo-parkowy w A., obręb[...], gm. [...], pow. [...], nie była objęta działaniem art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, z 1946 r. Nr 49, poz. 279, z 1957 r. Nr 39, poz. 172, z 1958 r. Nr 17, poz. 71 i 72, z 1968 r. Nr 3, poz. 6; dalej: dekret PKWN). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 19 października 2000 r. wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji komunalizacyjnej stanowił art. 64 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Warunkiem koniecznym do komunalizacji mienia z mocy prawa było aby nieruchomość w dacie wydania decyzji, jak i w dacie wejścia w życie ww. ustawy, stanowiła mienie państwowe. W postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia strony posiadają tylko Skarb Państwa jako właściciel mienia i jednostka samorządu terytorialnego, która to mienie przejmuje. Uprawnienia takie mają także podmioty, które udokumentują, że to im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało prawo własności skomunalizowanego mienia. Z zebranej dokumentacji nie wynika, aby wnioskodawczyni na dzień 1 stycznia 1999 r., jak i na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, tj. na dzień 19 października 2000 r., przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości objętych ww. decyzją komunalizacyjną. Jak wynika z akt sprawy, przed Wojewodą Małopolskim prowadzone jest, między innymi na wniosek skarżącej, postępowanie o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo-parkowy w A., stanowiący obecnie działki nr [...], obręb [...], gm. [...], nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W sprawie nie została wydana ostateczna decyzja. Minister zauważył jednak, że ewentualne przedstawienie decyzji orzekającej, że sporna nieruchomość nie podpadała pod dekret PKWN o reformie rolnej również nie spowoduje przyznania skarżącej przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Udokumentowanie wiele lat później niż zapadła sporna decyzja komunalizacyjna prawa własności nieruchomości na 1945 r., a więc kilka dekad przed kwestionowaną decyzją, nie oznacza automatycznie posiadania tego prawa w tej ostatniej dacie. W ocenie organu, skarżąca powinna, występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, już się takim tytułem prawnym do objętej tą decyzją nieruchomości legitymować. Skoro wnioskodawczyni takiego tytułu organowi nadzoru nie przedstawiła, to nie można uznać, że ma legitymację do żądania wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego. Końcowo, za bezprzedmiotowy uznał organ wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.). Zawieszenie postępowania administracyjnego nie jest bowiem odrębnym, samodzielnym postępowaniem, gdyż w pierwszej kolejności musi być prowadzone postępowanie administracyjne. Skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uznając, że posiada interes prawny we wszczęciu postępowania nieważnościowego, skoro w dacie komunalizacji współwłaścicielami nieruchomości byli jej poprzednicy prawni, a nieruchomości stanowiące zespół pałacowo-parkowy w A. nie były objęte art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Na tę okoliczność skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów sprawy WS-III.7515.1.20.2016.NA i podkreśliła, że przepis art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku oczywistego braku interesu prawnego strony, niewymagającego prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając wniesioną skargę uznał, że stronami postępowania komunalizacyjnego są, co do zasady, wyłącznie Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel nieruchomości i gmina, jako podmiot nabywający własność nieruchomości. Ich bowiem praw i obowiązków bezpośrednio dotyczą skutki decyzji komunalizacyjnej. Inne osoby, aby mogły uczestniczyć w postępowaniu komunalizacyjnym (mieć w nim przymiot strony), a więc również mogły skutecznie żądać weryfikacji ostatecznej decyzji komunalizacyjnej w trybie stwierdzenia jej nieważności, musiałyby wykazać, że w dacie komunalizacji to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, który stałby na przeszkodzie komunalizacji. Nie jest przy tym wystarczające samo powoływanie się na taki tytuł prawnorzeczowy, lecz konieczne jest jego udokumentowanie na datę komunalizacji. Sąd podzielił ocenę organu nadzoru, że skarżąca nie udokumentowała aby w dacie komunalizacji, tj. w dniu 1 stycznia 1999 r., jak również obecnie legitymowała się tytułem prawnorzeczowym do spornych nieruchomości, który stałby na przeszkodzie ich komunalizacji. Zarówno w dacie 1 stycznia 1999 r., jak i w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, sporne nieruchomości ujawnione były w księdze wieczystej jako własność Skarbu Państwa (por. uwagi do zaświadczenia Sądu Rejonowego w Chrzanowie z 11 lipca 2008 r.). Okoliczność ta zaś ma kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktyczno-prawnego danej nieruchomości. Wpis w księdze wieczystej jest bowiem, stosownie do art. 626 8 § 6 ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1575), dalej zwanej "k.p.c.", orzeczeniem sądu cywilnego. W konsekwencji treść tego wpisu, na mocy art. 365 § 1 k.p.c., wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Ponadto, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r., poz. 2204), prawo ujawnione tego rodzaju wpisem objęte jest domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. To natomiast, że powyższe domniemanie ma charakter wzruszalny i zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego może być obalone w oparciu o dostępne środki dowodowe nie tylko w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej, ale w każdym innym postępowaniu, w którym kwestia ta stanowi przesłankę rozstrzygnięcia, nie uprawnia do wyprowadzenia wniosku że może to nastąpić także w postępowaniu administracyjnym. Kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest bowiem wyłącznie zagadnieniem prawa cywilnego. Zdaniem Sądu, skoro zatem w dacie komunalizacji sporne nieruchomości stanowiły własność Skarbu Państwa, to prawidłowo organ uznał, że skarżąca nie wykazała się posiadaniem tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości. Domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym nie może być obalone przez organy administracji w postępowaniu komunalizacyjnym ani w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W ocenie Sądu prawidłowości zaskarżonej decyzji nie zdołała także podważyć zawarta w skardze argumentacja dotycząca pominięcia przez organ nadzoru okoliczności, że w toku pozostaje wszczęte w 2016 r. postępowanie o stwierdzenie ze skutkiem ex tunc, że nieruchomości stanowiące zespół pałacowo – parkowy w A. nie podpadały pod działanie dekretu z o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zdaniem skarżącej, oznacza to, że własność przedmiotowych nieruchomości od początku przysługiwała i przysługuje nadal spadkobiercom dawnych właścicieli zespołu pałacowo-parkowego w A. Sąd powyższego stanowiska skarżącej nie podzielił, uznając, że nawet ewentualne przedstawienie przez skarżącą decyzji orzekającej, że sporne nieruchomości nie podpadały pod działanie przepisów dekretu PKWN o reformie rolnej nie spowoduje automatycznie dla skarżącej przyznania jej przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym. Tego rodzaju decyzja nie oznacza bowiem automatycznie posiadania prawa własności do nieruchomości w dacie ustawowej komunalizacji. Możliwe jest wzruszenie aktu, na podstawie którego dokonano wpisu do księgi wieczystej, a następnie samego wpisu, lecz nie może to nastąpić w wyniku działań organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe. Akta sprawy potwierdzają, że zarówno w dacie komunalizacji, tj. w dacie 1 stycznia 1999 r., jak i w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, sporne nieruchomości ujawnione były w księdze wieczystej jako własność Skarbu Państwa. Skoro skarżąca powołuje się na to, że prawo własności skomunalizowanej nieruchomości przysługiwało jej poprzednikom prawnym, to powinna wykazać, że w dacie istotnej dla komunalizacji, tj. w dacie 1 stycznia 1999 r., sporna nieruchomość stanowiła własność tych osób. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w aktach sprawy prowadzonej przez Wojewodę Małopolskiego; wszczęcie i prowadzenie przed innym organem postępowania w przedmiocie niepodpadania spornej nieruchomości pod przepisy dekretu o reformie rolnej, znajdowała potwierdzenie w aktach sprawy i nie była kwestionowana przez żadną ze stron. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i uwzględnienie skargi lub uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1.naruszenie art. 145 § pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 157 § 2 w zw. z art. 28 i art. 30 § 4 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że podanie w sprawie pochodzi od osoby niebędącej stroną ze względu na brak aktualnego interesu prawnego skarżącej, podczas gdy w ujęciu materialnoprawnym skarżąca jest aktualnym współwłaścicielem nieruchomości objętych kwestionowaną decyzją Wojewody Małopolskiego z 19 października 2000 r., a jej poprzednicy prawni byli współwłaścicielami tej nieruchomości w dacie wydania decyzji Wojewody; 2. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i dokonanie przez Sąd ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy tj. wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy w postaci postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku złożonych przez skarżącą wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca nie wykazała, kto był właścicielem nieruchomości w dacie jej komunalizacji oraz, że nie wykazała, że aktualnie to ona pozostaje jej właścicielką, podczas gdy skarżąca wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej przedłożyła dokumenty w postaci postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po kolejnych spadkobiercach przedwojennych właścicieli nieruchomości stanowiącej majątek A., z których wynika kto i w jakich udziałach był właścicielem nieruchomości zarówno w dacie komunalizacji, jak i w dacie złożenia podania inicjującego; 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483; dalej: Konstytucja RP) w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że w świetle zasad Konstytucji RP dopuszczalne jest dokonanie odmowy prawa do ochrony prawa własności skarżącej pomimo wykazania słusznego interesu strony związanego z materialnoprawnym statusem skarżącej jako współwłaściciela nieruchomości objętych decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 19 października 2000 r.; 4. naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nie zawieszenie postępowania mimo, iż rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku innego postępowania toczącego się przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi znak sprawy: GZ.rn.526.304.2019 w sprawie stwierdzenia, że nieruchomości nie były objęte art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, z 1946 r. Nr 49, poz. 279, z 1957 r. Nr 39, poz. 172, z 1958 r. Nr 17, poz. 71 i 72, z 1968 r. Nr 3, poz. 6; dalej: dekret PKWN), co ostatecznie potwierdzi, że Skarb Państwa nigdy nie był właścicielem przedmiotowych nieruchomości, wobec czego nie mogły być przedmiotem decyzji komunalizacyjnej Wojewody Małopolskiego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że na etapie składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, w toku pozostawało postępowanie o stwierdzenie, że nieruchomość stanowiąca zespół parkowo-pałacowy w A. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Swój interes prawy w sprawie skarżąca wywodzi nie z treści wpisu w księdze wieczystej w dacie komunalizacji, lecz z następstwa prawnego po osobach, które nie utraciły własności nieruchomości w trybie dekretu o reformie rolnej. Zwrócono uwagę, że domniemanie zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawym może być wzruszone. Wzruszenie domniemania dotyczącego wpisu na rzecz Skarbu Państwa może nastąpić w postępowaniu o niepodpadaniu nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej, zaś wpisu na rzecz ujawnionej w księdze wieczystej jednostki samorządu terytorialnego przez wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej. Nie jest to natomiast możliwe w trybie powództwa z art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się skuteczna, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione, a argumenty trafne. W szczególności nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie znajdujących się w aktach postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, wykazujących następstwo prawne skarżącej po przedwojennych właścicielach nieruchomości. Sąd I instancji bynajmniej nie pominął tych dokumentów, nie zakwestionował też następstwa prawnego skarżącej po osobach będących właścicielami nieruchomości przed datą ich przejęcia przez Skarb Państwa. Nie mogło również w sprawie dojść do naruszenia art. 30 § 4 k.p.a, zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Przepis ten dotyczy następstwa prawnego w toku trwającego postępowania, co w sprawie nie miało miejsca. Nie jest tak, że poprzednicy prawni skarżącej skutecznie wszczęli postępowanie administracyjne dotyczące ich praw zbywalnych, a skarżąca wstąpiła w ich miejsce, to wszak skarżąca zwróciła się z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Z podanych względów przepis art. 30 § 4 k.p.a. nie mógł mieć w sprawie zastosowania i nie może być powoływany jako źródło interesu prawnego skarżącej. Nieuprawniona jest także argumentacja skargi kasacyjnej, opierająca się na tezie, że aktualnie skarżąca jest "współwłaścicielem nieruchomości w ujęciu materialnoprawnym". Takiego tytułu współwłasności skarżąca nie przedstawiła, twierdzenie skargi kasacyjnej jest zatem pozbawione podstaw i nie może służyć do potwierdzenia interesu prawnego. Niezależnie od powyższego, skarga kasacyjna podlegała jednak uwzględnieniu. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, przy czym poszczególne zarzuty dotyczą łącznie szeregu przepisów wymienionych w powiązaniu. Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów poddawały się rozpoznaniu wyłącznie w takim zakresie, jaki został wyznaczony w samej skardze kasacyjnej, a nie w odniesieniu odrębnie do każdego ze wskazanych przepisów. Żądaniem stwierdzenia nieważności objęta została decyzja komunalizacyjna Wojewody Małopolskiego z 19 października 2020 r. o przekazaniu na własność Powiatu Chrzanowskiego określonego w decyzji mienia Skarbu Państwa. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 64 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym przekazanie powiatom mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych, innego niż określone w art. 60 ust. 1 i 4 tej ustawy, a służącego do wykonania zadań powiatu, może nastąpić, na wniosek zarządu powiatu, w drodze decyzji wojewody. Na datę komunalizacji prawo własności Skarbu Państwa było ujawnione w Księdze Wieczystej, jak wynika z odpisu z księgi wieczystej z 29 marca 1999 r. na podstawie zaświadczenia PPRN w Chrzanowie z 28 czerwca 1950 r. (nr L. Rol.UR – 2/K/8/3/50), art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN oraz zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w Chrzanowie z 23 listopada 1993 r. (G.II. 7224/Ch/23/93, decyzji Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach z 14 lutego 1995 r. (nr GD.- 6/60/6013/108/94 i z 25 września 1995 r. ( nr Gd. I- 6- 6013/293/95). Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia dopuszczalności zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. Skutek wszczęcia postępowania na żądanie strony jest warunkowy, może bowiem zostać zniweczony wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 61a k.p.a. można podzielić na przesłanki przedmiotowe oraz przesłanki podmiotowe. Wniesienie żądania wszczęcia postępowania przez osobę niebędącą stroną w sprawie jest przesłanką podmiotową odmowy wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ograniczona jest jednak do przypadków oczywistego braku w sprawie interesu prawnego wnoszącego żądanie. Według ustabilizowanego orzecznictwa dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego – do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (tak: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 61a oraz powołane tam orzecznictwo: wyroki NSA z 29 listopada 2017 r., II OSK 330/17 i z 20 listopada 2017 r., II GSK 1706/17). Odmowa wszczęcia postępowania ze względu na wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną jest zatem możliwa wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie (nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.) oraz ustalenie tej kwestii jest oczywiste i nie wymaga złożonego procesu wykładni (por. wyrok NSA z 28 marca 2012 r., II GSK 321/11). Natomiast w przypadku wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony należy wszcząć postępowanie i w jego toku wyjaśnić tę kwestię. Stwierdzenie braku przymiotu strony będzie wówczas skutkować umorzeniem postępowania (tak W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4, s. 9. Zob. też P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 61a, teza 3). Zatem, gdy wnoszący żądanie powołuje się na interes prawny, a jego ustalenie wymaga czynności wyjaśniających (dowodowych), wówczas organ nie może odmówić wszczęcia postępowania. Organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes prawny. Jeżeli wnoszący podanie – tak jak w niniejszej sprawie – powołuje się na swój interes prawny, wówczas ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w ramach czynności wyjaśniających podejmowanych w toku wszczętego postępowania z uwzględnieniem standardów postępowania dowodowego przewidzianych w art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału. W piśmiennictwie wskazuje się, że "ustalenie zasadności wyprowadzenia przez jednostkę interesu prawnego w sprawie jest jednym ze szczególnie złożonych działań prawnych organu administracji publicznej. Działań, które wymagają przeprowadzenia złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego oraz działań w zakresie ustalenia stanu faktycznego." (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, Warszawa 2024, s. 499). Należy również zwrócić uwagę, że nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. To przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną zarówno postępowania zwykłego, jak i postępowania prowadzonego w trybie "nieważnościowym". Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której weryfikacji żąda (lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu) (zob. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 421/18; wyrok NSA z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1892/19, CBOSA). Stroną postępowania jest więc nie tylko strona postępowania zwykłego (poddawanego kontroli), ale i każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki postępowania nadzorczego. Oczywiście organ administracji publicznej nie jest związany twierdzeniem jednostki co do podstaw wyprowadzenia interesu prawnego. Ocena zasadności żądania jednostki może być jednak dokonana wyłącznie w formach procesowych, których wynikiem może być ewentualne stwierdzenie o bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy skarżąca zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, jak i w skardze do Sądu I instancji jako uzasadnienie istnienia interesu prawnego w uruchomieniu tego nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego wskazywała na toczące się odrębne postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia, że między innymi opisana na wstępie nieruchomość objęta decyzją komunalizacyjną Wojewody Małopolskiego nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Okoliczność, że postępowanie takie było w toku jest przy tym bezsporna w sprawie, w 2016 r. zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie, że nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo-parkowy w A. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Mimo prawidłowego odnotowania tej okoliczności przez organ administracji i Sąd I instancji, przypisano jej jednak wadliwe znaczenie, uznając ją za nieistotną dla sprawy. Tymczasem trwające postępowanie w przedmiocie niepodpadania nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej stanowiło okoliczność istotną, a to ze względu na jego przedmiot oraz przesłanki do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie w tym zakresie stanowiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla kwestii ustalenia interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, a to ze względu na charakter decyzji wydawanej w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10 poz. 51, zm. z 1946 r. nr 34 poz. 215 i z 1947 r. nr 72 poz. 456, dalej: rozporządzenie). Z treści art. 64 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wynika, że stronami postępowania komunalizacyjnego są co do zasady Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel nieruchomości i powiat jako podmiot nabywający własność nieruchomości w wyniku komunalizacji. Inne podmioty, aby mogły uczestniczyć w postępowaniu komunalizacyjnym jako strony, a w konsekwencji żądać weryfikacji ostatecznej decyzji komunalizacyjnej w trybie stwierdzenia jej nieważności, musiałyby wykazać, że w dacie komunalizacji, to im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, który stałby na przeszkodzie komunalizacji. Takiemu celowi służy postępowanie mające na celu ustalenie, czy nieruchomość podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06 stwierdził, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość bądź jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Dla rozstrzygania tego rodzaju sporów przyjęta została w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. droga administracyjna, sprawom tym nadano charakter spraw administracyjnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Tym samym wyłączona została droga przed sądami powszechnymi w zakresie rozstrzygania o tym, czy określona nieruchomość (część nieruchomości) podpada pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, według którego decyzja administracyjna wydana na podstawie § 5 rozporządzenia, stwierdzająca że określony grunt nie wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutek rzeczowy (w tym sensie, że stwierdza, iż prawo własności przysługiwało pierwotnemu właścicielowi bez konieczności powrotnego przeniesienia tego prawa). Taka decyzja stanowi wyłączną podstawę do uzyskania przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców wiedzy, że Skarb Państwa nie nabył z mocy prawa własności nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu (wyroki Sądu Najwyższego z: 22 listopada 2012 r., II CSK 128/12; 28 marca 2019 r., I CSK 41/18). Ostateczna decyzja stwierdzająca, że określona nieruchomość nie wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu jest aktem administracyjnym, który władczo stwierdza, że wskazana w nim nieruchomość nie stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie dekretu. Tego rodzaju akt administracyjny poświadcza w odniesieniu do określonego gruntu, że skutek nacjonalizacji nie nastąpił. Rozstrzygnięcie zawarte w takiej decyzji jest w istocie oceną prawną, która dotyczy zaistnienia skutku nacjonalizacji w odniesieniu do konkretnego gruntu. Decyzja wydana na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r. ma skutek wsteczny w tym sensie, że podmioty zainteresowane mogą powoływać się na jej treść i wywodzić z niej skutki prawne w odniesieniu do zdarzeń od dnia wejścia w życie dekretu, to jest daty, według której grunt miał stać się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa (wyrok NSA z 20 stycznia 2021 r. I OSK 2027/20, wyrok NSA z 17 stycznia 2025 r., I OSK 2210/21). W konsekwencji, możliwe jest następcze wykazanie interesu prawnego (statusu strony) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, to znaczy już po jej wydaniu, na skutek podjęcia przez inny właściwy organ orzeczenia, które ze skutkiem ex tunc potwierdziłoby tytuł prawnorzeczowy skarżącej do nieruchomości na dzień komunalizacji. Takim rozstrzygnięciem prejudycjalnym jest ostateczna i prawomocna decyzja, w której właściwy organ stwierdza, że określona nieruchomość nie podpada pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W konsekwencji takiego rozstrzygnięcia kwestią bezsporną będzie bowiem okoliczność, że w momencie wydania decyzji komunalizacyjnej konkretna nieruchomość objęta tą decyzją nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Skarżąca, w toku wszczętego na skutek jej żądania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wskazywała na tę okoliczność. Dowodzi to, że kwestia interesu prawnego skarżącej była sporna i zależała od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej podpadania nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej. W takiej sytuacji brak było podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., a Minister zobowiązany był respektować skutek wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej na żądanie podmiotu, którego interes prawny wymagał wszechstronnego zbadania we wstępnej fazie tego procesu. Organ we wszczętym postępowaniu powinien był podjąć wszelkie czynności dowodowe zmierzające do ustalenia istnienia interesu prawnego skarżącej zgodnie ze standardami postępowania rozpoznawczego wyznaczonymi przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w czym mieściła się również możliwość zawieszenia wszczętego postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia opisanej wyżej kwestii wstępnej. Z powyższych względów, zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 61a § 1, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 i k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Nie są natomiast zasadne zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a., albowiem na dzień wydania zaskarżonego postanowienia kwestia interesu prawnego skarżącej wymagała ustaleń. Nie są także zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 2, art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP przez naruszenie prawa do ochrony własności, skoro w dacie wydania zaskarżonego postanowienia skarżąca nie legitymowała się prawem własności przedmiotowych nieruchomości. Również Sąd I instancji nie naruszył art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez brak zawieszenia postępowania. Do oceny zasadności zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. nie było konieczne uzyskanie przez Sąd I instancji wiedzy o tym, jak zakończyło się postępowanie o ustalenie, czy nieruchomości podpadały pod działanie dekretu o reformie rolnej, wystarczająca była wiedza, że postępowanie to się toczy, a kwestia legitymacji procesowej skarżącej nie jest oczywista. Za trafną należy przy tym uznać argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnoszącą się do możliwości wzruszenia domniemania wynikającego z wpisów ujawnionych w księdze wieczystej. Nie jest w szczególności prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że ujawnione w księdze wieczystej wpisy dotyczące praw rzeczowych, ze względu na domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 341; dalej: u.k.w.h.) w sposób oczywisty rozstrzygają o braku interesu prawnego skarżącej i dopiero zmiany tych wpisów miałyby ewentualny wpływ na ocenę tego interesu. Domniemanie zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest zwykłym domniemaniem wzruszalnym (praesumptio iuris tantum). Domniemanie to może być wzruszone nie tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym, np. z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 u.k.w.h.) lub w drodze powództwa o ustalenie czy w postępowaniu o zasiedzenie. Niezależnie od tych trybów można je obalić dowodem przeciwnym w każdym postępowaniu, w którym od stwierdzenia rzeczywistego stanu prawnego zależy treść rozstrzygnięcia, w piśmiennictwie zdecydowanie dominuje pogląd, że w każdym postępowaniu można przeprowadzić dowód, który prowadzi do obalenia wniosku wynikającego z tych domniemań, a do wzruszenia domniemania mogą być wykorzystane wszelkiego rodzaju środki dowodowe dopuszczone w danym postępowaniu zgodnie z przepisami prawa (zob. T. Czech [w:] Księgi wieczyste i hipoteka. Komentarz. Tom I. Księgi wieczyste, wyd. III, LEX/el. 2025, art. 3., teza 104 i 106 oraz powołana tam literatura i orzecznictwo, także zob. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2025 r., sygn. akt I OSK 1193/23). Przy czym skutki obalenia domniemania ograniczają się do tego postępowania i jego stron, nie uzasadniając zmiany treści wpisów figurujących w księdze (uzasadnienie uchwały SN (7) z 18.05.2010 r., III CZP 134/09, OSNC 2010/10, poz. 131). Sam wpis w księdze wieczystej utrzymuje się zatem nadal i w dalszym ciągu, wyłączywszy osądzoną sprawę, funkcjonuje domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym (E. Gniewek, Prawo rzeczowe, 2012, s. 291; E. Gniewek w: red. E. Gniewek, System prawa prywatnego. Prawo rzeczowe, t. 3, C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN 2013, s. 198, nb 198). Ujawnione w księdze wieczystej wpisy nie mogą zatem stanowić przeszkody do przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym ustaleń dotyczących legitymacji procesowej skarżącej, związanej z ewentualnym wykazaniem, że Skarbowi Państwa w dacie komunalizacji nie przysługiwał tytuł prawny do komunalizowanej nieruchomości, a to ze względu na decyzję wydaną w trybie § 5 rozporządzenia, albowiem nieruchomości nie przeszły z mocy prawa na własność Państwa i tytuł prawny pozostał przy dotychczasowych właścicielach. Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i zaskarżonego postanowienia. Wskazania dla organu co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia wyroku, a do rozpoznania pozostaje wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964). Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.