I OSK 2450/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 694/22 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 30 maja 2022 r. nr KO.411.892.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 9 sierpnia 2022 r. II SA/Bd 694/22, oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z 30 maja 2022 r. nr KO.411.892.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. S. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: 1. dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022 poz. 615; dalej "u.ś.r."), polegającej na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez Skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od pierwszego dnia miesiąca złożenia prawidłowego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i wyklucza możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego. 2. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r., poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w artykule 27 ust. 5 u.ś.r., co w konsekwencji: - skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji Skarżącej nastąpił zbieg prawa do świadczenie pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego implikujący prawo do dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego. - doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem Skarżącej, pomimo dokonania przez Nią wyraźnego wyboru świadczenia korzystniejszego już na etapie złożenia wniosku. 3. art. 24 ust 2 u.ś.r. poprzez niezastosowanie na gruncie niniejszej sprawy jego - niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych - dyspozycji, zgodnie z którą prawo do świadczeń rodzinnych (w tym świadczenia pielęgnacyjnego) ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o przyznanie w/w świadczenia z prawidłowo wypełnionymi dokumentami i w konsekwencji odmowę przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 01.01.2022 r. do 03.03.2022 r., pomimo złożenia spełniającego wszelkie wymogi do rozpoznania sprawy wniosku w styczniu 2022 r. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie wniesionej w sprawie skargi, alternatywnie zaś przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2. zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Odniesienie się do zarzutów będzie jednak wymagało przytoczenia istotnych ustaleń faktycznych, jakie Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej sformułowano trzy zarzuty, wszystkie mające charakter materialnoprawny, a w których skarżąca zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b), art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust 2 u.ś.r. Jak wynika z treści zaskarżonego wyroku Kolegium przyznało M. S. wnioskowane przez nią świadczenie pielęgnacyjne przyjmując, że spełniała ona wszystkie przesłanki, warunkujące jego uzyskanie. Spór, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie, dotyczył natomiast wyłącznie daty, od której świadczenie to winno być stronie przyznane. Skarżąca miała bowiem przyznany (wcześniejszą decyzją) specjalny zasiłek opiekuńczy, a zatem, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, nie mogła w tym samym okresie pobierać obu świadczeń. Stanowią o tym wyraźnie uregulowania zawarte w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 u.ś.r. W myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Natomiast stosownie do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Tymczasem, jak ustaliło Kolegium, w niniejszej sprawie bezsporna była okoliczność, że do dnia 3 marca 2022 r. pozostawała w obrocie prawnym decyzja przyznająca skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaną opieką nad matką. Dopiero decyzją z 4 marca 2022 r., organ pierwszej instancji - działając na wniosek skarżącej z 2 lutego 2022 r. i na podstawie art. 155 k.p.a. – tę decyzję uchylił. Dodać też w tym miejscu trzeba, że w/w decyzja uchylająca, na skutek jej niezaskarżenia, stała się ostateczna. W takiej sytuacji organ odwoławczy przyznał stronie wnioskowane świadczenie dopiero od 4 marca 2022 r. a prawidłowość takiego postępowania zaakceptował Sąd Wojewódzki. Zarówno bowiem Kolegium, jak i Sąd I instancji w ten sposób rozumieli wyżej przytoczone przepisy, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest brak posiadania przez wnioskodawczynię uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Zatem, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca, która w skardze kasacyjnej podnosiła, że wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, jako świadczenia korzystniejszego, dokonała już w dniu składania wniosku o przyznanie tego świadczenia. Ponadto zaś, wprawdzie zgadzała się z twierdzeniem, że nie mogła otrzymywać dwóch świadczeń za ten sam okres, ale – wg niej – istniała możliwość wyrównania jej wartości różnicy zachodzącej między już wypłaconym świadczeniem a świadczeniem korzystniejszym (przez nią wybranym). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sad Administracyjny uznał, że stanowisko skarżącej nie było uzasadnione, gdyż z treści powołanych wyżej przepisów jasno wynika, iż w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a co wyklucza - jak słusznie zauważył Sąd I instancji - możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. Dokonanie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., polega zatem na powstaniu sytuacji, w której wnioskodawca utracił prawną możliwość do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. W związku z tym, w świetle przytoczonych wyżej przepisów, nie było możliwe najpierw przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu, podjęcie przez skarżącą działań mających na celu uchylenie prawa otrzymywania przez nią dotychczas pobieranego zasiłku dla opiekuna. Innymi słowy, w sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, warunkiem skutecznego ubiegania się przez nią o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, (a nie tylko warunkowe, hipotetyczne) zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie. Takim zatem sposobem było więc dopiero złożenie przez skarżącą wyraźnego wniosku dotyczącego specjalnego zasiłku dla opiekuna. Z tych powodów, mimo, że stosownie do art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, zasady wyrażonej w tym artykule nie można było traktować jako bezwzględnego nakazu. Nie mógł on bowiem prowadzić do modyfikacji lub pominięcia innych norm materialnoprawnych. W praktyce oznaczało to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ winien ocenić spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. W sytuacji więc, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego następował po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji był nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Odnosząc się natomiast do poglądu, zgodnie z którym dopuszczalne byłoby wyrównywanie różnicy zachodzącej między już wypłaconym świadczeniem, a świadczeniem korzystniejszym dla strony, przyznanym zgodnie z jej wyborem, należy przede wszystkim zauważyć, iż – w świetle tego co zostało wyżej powiedziane – skarżąca dokonała "wyboru" świadczeń dopiero poprzez złożenie stosownego wniosku w dniu 10 stycznia 2022 r. Jednocześnie dodać przy tym trzeba, że pogląd o możliwości dokonywania jakichkolwiek wyrównań pobranych wcześniej świadczeń przez osoby do nich uprawnione, był poglądem, który wprawdzie pojawił się w niektórych orzeczeniach sądowych, ale pogląd ten wkrótce został zaniechany. Skład orzekający poglądu tego również nie podziela z uwagi na brak podstaw prawnych, które wyraźnie taką możliwość by przewidywały. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.