I OSK 2446/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: NSA Małgorzata Borowiec del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Regionalnego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 371/17 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 5 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 371/17 oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2016 r. nr [...]w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Prokurator Regionalny w [...] wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 145 §1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 76 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645 ze zm. – stan prawny na dzień wydania ostatecznej decyzji) oraz art. 123 §1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380 ze zm.), przez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że możliwość orzekania o zwrocie nienależnie pobranego przez D. C. świadczenia uległa przedawnieniu w dniu [...] października 2015 r., podczas gdy termin przedawnienia uległ przerwaniu na podstawie art. 76 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w związku z art. 123 §1 pkt 2 Kodeksu cywilnego w dniu 7 września 2015 r. i biegł na nowo otwierając organom drogę do orzekania w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że naruszenie powyższych przepisów miało wpływ na treść wyroku, gdyż wobec uznania przez Sąd Wojewódzki zasadności zarzutów skargi prokuratora odnośnie do przysługiwania w sprawie dochodzenia zwrotu świadczenia drogi administracyjnej a nie przed sądem powszechnym, zaskarżona decyzja Wojewody [...] wymagała uchylenia na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 188 P.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Wojewody [...] z V października 2016 r. nr [...]. Zgodnie z art. 176 §2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. D. C., reprezentowany przez adwokata A. R., w piśmie z [...] października 2017 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie przesądził w sprawie, że o zwrocie świadczenia pieniężnego powinno orzekać się w drodze decyzji administracyjnej. Ten zarzut skarżącego kasacyjnie nie znajduje odzwierciedlenia w treści uzasadnienia wyroku. Sąd Wojewódzki stwierdził wyłącznie, że niezależnie od tego, czy uzna się za prawidłowe stanowisko skarżącego Prokuratora Rejonowego w [...], że dochodzenie zwrotu świadczenia pieniężnego wypłaconego bez podstawy prawnej następuje w drodze decyzji administracyjnej starosty a nie wyroku sądu powszechnego, czy też nie, w każdym przypadku zachodzą podstawy do oddalenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 wskazanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Zgodnie z art. 182 §2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie przesłanki te zaistniały. Ocenę naruszenia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem stanu sprawy. Starosta [...], działając na podstawie art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, decyzją z [...] września 2016 r. nr [...] zobowiązał D. C. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, tj. środków na podjęcie działalności gospodarczej w kwocie [...] zł. Starosta wskazał, że przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej przysługuje tylko i wyłącznie osobie bezrobotnej, a takiego statusu D. C. w dniu otrzymania środków już nie posiadał. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. C., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Wojewoda wskazał, że D. C. środki na podjęcie działalności gospodarczej uzyskał na mocy zawartej umowy cywilnoprawnej. Nałożenie zatem na niego obowiązku zwrotu ww. środków w drodze decyzji administracyjnej, na podstawie art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, było bezpodstawne. Prokurator Rejonowy w [...] w skardze na decyzję Wojewody [...] skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie stanął na stanowisku, że zobowiązanie do zwrotu świadczenia pieniężnego wpłaconego D. C. bez podstawy prawnej powinno nastąpić, zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w drodze decyzji administracyjnej a nie wyroku sądu powszechnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaś dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem powyższego kryterium stwierdził, że niezależnie od tego, czy zarzuty podniesione w skardze należy uznać za trafne, czy też nie, w każdym przypadku zachodzą podstawy do oddalenia skargi. W przypadku bowiem przyjęcia, że sprawa miałaby być rozpatrywana w trybie postępowania administracyjnego, to wówczas organ administracji skutecznie mógłby dochodzić roszczenia do [...] października 2015 r. i po tej dacie nie mogła już być wydana decyzja administracyjna orzekająca o zwrocie przyznanego dofinansowania. Organ był zobligowany do stosowania w zakresie nieuregulowanym przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących przerwania biegu terminu przedawnienia (art. 76 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). Sąd stwierdził, że organ nie podejmował działań w celu dochodzenia roszczenia skutkujących przerwaniem biegu terminu przedawnienia. Sąd uznał, że skoro w dacie rozpoznawania sprawy przez organ pierwszej instancji roszczenie powiatowego urzędu pracy uległo przedawnieniu, to prawidłowa jest zaskarżona decyzja Wojewody uchylająca decyzję Starosty [...] i umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie. Sąd wskazał także, że w drugim przypadku, jeżeli zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że sprawa zwrotu świadczenia pieniężnego wypłaconego D. C. nie powinna być załatwiana w drodze decyzji administracyjnej, lecz podlega kognicji sądów powszechnych, to słuszne było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego. A zatem również w takim przypadku skargę należało oddalić. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), czyli naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji niewłaściwego zastosowania art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 76 ust. 3 i 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 123 §1 Kodeksu cywilnego. Objęte zarzutami przepisy dotyczą terminu przedawnienia roszczeń z tytułu zasiłków, stypendiów i innych świadczeń pieniężnych finansowanych z Funduszu Pracy oraz stosowania odpowiednio w tym zakresie przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących przerwania biegu terminu przedawnienia. Przepisy te nie mogły być stosowane niewłaściwie przez Sąd Wojewódzki, z tego względu, że zawarcie umowy z bezrobotnym o przyznaniu jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej następuje w drodze czynności cywilnoprawnej, a zatem wszelkie roszczenia z niej wynikające nie mogą być dochodzone w trybie administracyjnym. Właściwym dla rozstrzygnięcia sporów wynikających z takiej umowy jest sąd powszechny. Takie stanowisko zostało również wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji wyraził swoje stanowisko w formie alternatywnych rozstrzygnięć popartych argumentacją, co nie wyczerpuje w zupełności wymogów określonych w art. 141 §4 P.p.s.a., to jednak zarzut naruszenia tego przepisu prawa nie został w skardze kasacyjnej postawiony. Materialnoprawną podstawę przyznania dotacji z Funduszu Pracy stanowi art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym Starosta z Funduszu Pracy może przyznać bezrobotnemu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, w tym na pokrycie kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa związane z podjęciem tej działalności, w wysokości określonej w umowie, nie wyższej jednak niż 6-krotnej wysokości przeciętnego wynagrodzenia (...). Zgodnie z art. 46 ust. 3 cytowanej ustawy osoba, która otrzymała z Funduszu Pracy jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, założenie lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej, jest obowiązana dokonać zwrotu, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania starosty, otrzymanych środków wraz z odsetkami ustawowymi, jeżeli prowadziła działalność gospodarczą lub była członkiem spółdzielni socjalnej przez okres krótszy niż 12 miesięcy albo naruszone zostały inne warunki umowy dotyczące przyznania tych środków. W myśl zaś art. 46 ust. 4 ww. ustawy w przypadku niewywiązania się z obowiązku, o którym mowa w ust. 2 i 3, dochodzenie roszczeń z tytułu zawartej umowy następuje na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Kwestie dotyczące szczegółowego sposobu i trybu przyznawania środków z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej uregulowane są w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1041). Zgodnie z § 8 ust. 1 tego rozporządzenia podstawą dofinansowania jest umowa zawarta pomiędzy starostą a bezrobotnym (...). Z przywołanych regulacji prawnych wynika, że zawarcie umowy w przedmiocie przyznania jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej następuje w drodze czynności cywilnoprawnej, a zatem wszelkie kwestie związane z zawarciem umowy, jej wykonywaniem, czy rozwiązaniem nie mogą być dochodzone w trybie administracyjnym, a co za tym idzie nie mogą być przedmiotem oceny sądu administracyjnego (art. 1 i art. 3 §1 i §2 P.p.s.a.). Właściwym dla rozstrzygnięcia sporów wynikających z takiej umowy jest sąd powszechny. Przeciwne stanowisko Prokuratora wskazuje, że zwrot otrzymanych środków na podjęcie działalności gospodarczej powinien nastąpić w trybie art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W myśl tego przepisu za nienależnie pobrane świadczenie uważa się świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie. Przepisy art. 76 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wymieniają rodzaje świadczeń, które we wskazanych w siedmiu punktach warunkach uważa się za nienależnie pobrane świadczenia. Są to zarówno świadczenia wypłacane na podstawie decyzji administracyjnej jak i umowy cywilnoprawnej. Wskazuje to, że świadczenie wypłacone może być traktowane jako nienależnie pobrane niezależnie od formy prawnej udzielenia świadczenia. Nadzór nad wykonaniem udzielonego świadczenia przebiera postać decyzji o nienależnie pobranym świadczeniu zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ww. ustawy. Przepis ten określając zadania samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy wskazuje, że jednym z zadań jest wydawanie decyzji o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, stypendium, innych nienależnie pobranych świadczeń lub kosztów szkolenia i przygotowania zawodowego dorosłych finansowanych z Funduszu Pracy. W odniesieniu jednak do niewywiązywania się z obowiązku zwrotu otrzymanych środków na refundację stanowiska pracy lub jednorazowej pomocy na prowadzenie działalności gospodarczej wraz z odsetkami ustawowymi przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przewidziały odrębny tryb dochodzenia roszczeń. Zgodnie z art. 46 ust. 4 tej ustawy w przypadku niewywiązywania się z obowiązku zwrotu otrzymanych środków na refundację stanowiska pracy lub jednorazowej pomocy na prowadzenie działalności gospodarczej, dochodzenie roszczeń z tytułu zawartej umowy następuje na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Takiej regulacji nie przewiduje się w odniesieniu do dochodzenia roszczeń z tytułu zasiłków, stypendiów i innych świadczeń pieniężnych finansowanych z Funduszu Pracy. Wobec zatem wyraźnego uregulowania trybu dochodzenia roszczeń związanych z dofinansowaniem, o którym mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie wydaje się słuszna koncepcja, która zakłada dualizm w dochodzeniu roszczeń od osoby, której przyznano jednorazową pomoc na prowadzenie działalności gospodarczej, tj. dochodzenie roszczeń zarówno na drodze administracyjnoprawnej (decyzja o nienależnie pobranym świadczeniu), jak i cywilnoprawnej - w razie prowadzenia działalności przez okres krótszy niż 12 miesięcy albo naruszenia innych warunków umowy dotyczących przyznania środków. Postanowienie o właściwości sądu powszechnego dla rozstrzygnięcia sporów wynikających z umowy wynika poza tym wprost z zawartej między Starostą [...] a D. C. umowy z [...] października 2012 r. Nr [...] w zakresie przyznania dofinansowania na podjęcie działalności gospodarczej w kwocie [...] zł. Z akt sprawy wynika przy tym, że czynności podjęte przez Starostę [...] w celu dochodzenia zwrotu dofinansowania wskazują na ich cywilnoprawny charakter. W związku z tym, że wyszły na jaw okoliczności dotyczące zatrudnienia strony od [...] maja 2012 r. i nieposiadania przez D. C., na dzień otrzymania środków na podjęcie działalności gospodarczej, statusu osoby bezrobotnej, Starosta [...] w piśmie z [...] marca 2015 r. wypowiedział stronie umowę i jednocześnie wezwał do zwrotu otrzymanych środków finansowych. Wezwania ponawiał pismami z dnia [...] kwietnia 2015 r., [...] czerwca 2015 r. oraz [...] sierpnia 2015 r. W tej sytuacji rację należało przyznać organowi odwoławczemu, że brak jest podstaw prawnych do orzekania przez ten organ w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, gdyż w danej sprawie ustawodawca nie upoważnił w ogóle organów zatrudnienia do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie przyznawania osobom bezrobotnym środków na podjęcie działalności gospodarczej. Prawidłowo zatem Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Kwestie podniesione przez skarżącego Prokuratora Rejonowego w [...] w skardze, a dotyczące tego, czy utratę statusu bezrobotnego należy zakwalifikować jako naruszenie innych warunków umowy dotyczących przyznania środków, czy nieważność z mocy prawa (art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego), a także kwestie dotyczące przedawnienia, należą do sfery oceny sądu powszechnego. Reasumując należy stwierdzić, że to ustawodawca decyduje o wyborze prawnych form działania, tj. czy określone zadania publiczne wykonywać mają klasyczne organy administracji publicznej z wykorzystywaniem właściwych im władczych form działania, czy form właściwych prawu prywatnemu (w drodze zawierania umów cywilnoprawnych). Konsekwentnie determinuje to drogę dochodzenia roszczeń wynikających z tych form działania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania sądowego w tej sprawie, uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.