I OSK 2440/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W., K.W., E.W. i A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wa 90/23 w sprawie ze skargi A.W., K.W., E.W. i A. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta miasta stołecznego Warszawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 10 lipca 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wa 90/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. W., K. W., E. W. i A. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta miasta stołecznego Warszawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że w niniejszej sprawie po stronie organu wystąpiły przesłanki pozwalające stwierdzić bezczynność organu w prowadzeniu postępowania, co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził w wyroku z 5 września 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wa 313/22. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy uznał, że zaskarżony wyrok z 5 września 2022 r. odpowiada prawu, wobec czego na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Mając na uwadze powyższe Sąd Wojewódzki uznał postępowanie sądowoadministracyjne, zainicjowane skargą z 25 kwietnia 2022 r. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania, za rozstrzygnięte orzeczeniem z 5 września 2022 r. co potwierdził prawomocnym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny z 10 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 2415/22. Kolejna skarga w tym samym przedmiocie jest zatem niezasadna, co powoduje konieczność jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. W., K. W., E. W. i A. S., zaskarżając ww. wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p,s.a. wydanie wyroku z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: i) błędne przedstawienie stanu sprawy poprzez przyjęcie, że w dniu 24 lutego 2023 r. skarżący wnieśli kolejną skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, kiedy w rzeczywistości była to pierwsza skarga dotycząca przewlekłości organu; ii) pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnego stanowiska skarżących wyrażonego w piśmie procesowym z dnia 8 czerwca 2023 r.; iii) brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności wobec sprzeczności powołanej podstawy prawnej z treścią uzasadnienia wyroku; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę za podstawę przyjmując okoliczność, że sprawa została już prawomocnie osądzona, pomimo, że: i) w takim przypadku skarga nie może być oddalona, a jedynie odrzucona; ii) na gruncie przedmiotowej sprawy administracyjnej nie zostało wydane rozstrzygnięcie dotyczące przewlekłości organu administracji. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku WSA w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - p.p.s.a. - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Ponieważ w zarzucie b) pkt i) i pkt ii) skargi kasacyjnej odwołano się do art. 58 §1 pkt 4 p.p.s.a. ze wskazaniem, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie zostało wydane rozstrzygnięcie dotyczące przewlekłości, bowiem wcześniej organ orzekał w przedmiocie bezczynności, punktem wyjścia do dalszych rozważań należy uczynić rozróżnienie między bezczynnością a przewlekłością postępowania. W wyroku z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12 (publik. CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 2 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od 15 sierpnia 2015 r. - także pkt 9) oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych - niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy . Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020/6/79). W niniejszej sprawie mieliśmy do czynienia ze skargą na przewlekłość postępowania. Sąd I instancji powinien zatem kontrolować wyłącznie to, czy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć zatem będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie wskazuje, że sprawy dotyczące bezczynności i przewlekłości postępowania są takimi samymi sprawami, jak inne poddane kognicji sądu administracyjnego, a w każdej z nich wyłącznie strona jest dysponentem, co oznacza że decyduje m.in. o treści żądania. Tej kwestii nie zauważył Sąd I instancji, wskazując jedynie lakonicznie, że skarga winna ulec oddaleniu, ponieważ już wcześniej Sąd Wojewódzki orzekał w przedmiotowej sprawie i stwierdził bezczynność w działaniu organu, co zostało potwierdzone wyrokiem z 5 września 2022r. sygn. akt IV SAB/Wa 313/22, od którego skarga kasacyjna został oddalona wyrokiem NSA z 10 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 2415/22. Tym samym Sąd I instancji uznał, że nie są to dwie różne instytucje prawne. Zaskarżony wyrok został zatem oparty na błędnym poglądzie prawnym, a przynajmniej takim, którego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w jej okolicznościach, nie podziela. Niemniej jednak ocena zasadności żądania przeprowadzona przez Sąd I instancji okazała się trafna, mimo błędnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodzi druga z wymienionych w art. 184 p.p.s.a. przesłanek oddalenia skargi kasacyjnej, a zatem sytuacja, gdy zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W doktrynie podnosi się bowiem, że druga z przesłanek oddalenia skargi kasacyjnej dotyczy takiej sytuacji, gdy uchybienia są wynikiem wad uzasadnienia, a nie rozstrzygnięcia, nie ma zatem wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie (B. Dauter (w) B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2021, Lex/el, komentarz do art. 184, punkt 4 i 5). Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, bowiem pomimo wadliwości stanowiska Sądu pierwszej instancji, słusznie uznano, że skarga winna zostać oddalona. Oto bowiem należy zauważyć, że poza zaprezentowanymi definicjami legalnymi pojęć bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowania, znowelizowany w 2017 r. art. 37 k.p.a. zawiera szereg regulacji konstytuujących procedurę rozpatrywania ponagleń w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Ustawa nowelizująca wprowadza również zasadę pośrednictwa organu prowadzącego postępowanie przy wnoszeniu ponaglenia. Na stronę, poza koniecznością spełnienia ogólnych wymogów przewidzianych dla podania w art. 63 k.p.a., zostaje nałożony obowiązek uzasadnienia ponaglenia (art. 37 § 2 k.p.a.). Zgodnie z intencją ustawodawcy, rozwiązanie to ma zapobiegać nadużywaniu przez stronę przysługującego jej uprawnienia. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy zauważyć, że jedyną okolicznością, która skarżący wskazali we wniesionym ponagleniu z 20 lutego 2023 r., było wystąpienie w dniu 19 stycznia 2023 r. przez organ do sądu powszechnego z powództwem, a w konsekwencji wydanie postanowienia z 13 lutego 2023 r. dotyczącego zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem cywilnym o uzgodnienie treści księgi wieczystej. Skarga na przewlekłość Prezydenta miasta stołecznego Warszawy wpłynęła do organu 16 marca 2023 r., zaś wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 2415/22 oddalono skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego z 5 września 2022 r. Zatem w kontekście wskazanych w ponagleniu przyczyn, nie można uznać, że organ prowadził sprawę przewlekle, bowiem po pierwsze: miał prawo oczekiwać na rozstrzygnięcie NSA oceniające zaistniałą w sprawie bezczynność. Po drugie: miał prawo do podejmowania rozstrzygnięć procesowych, od których przysługują stronom środki odwoławcze. Co do zasady długi czas prowadzenia przez organ postępowania nie zawsze może być utożsamiany z przewlekłością postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się – co zostało już podkreślone wyżej - że przewlekłość występuje wówczas, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy jest nadmierna bądź rażąca i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy, a taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miały miejsca. W konsekwencji prawidłowo Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie miała miejsca przewlekłość postępowania, chociaż nie z przyczyn podanych w uzasadnieniu wyroku. Tak więc zaskarżony wyrok, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że skarga kasacyjna jest niezasadna. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.