I OSK 2438/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk (spr.), Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 58/16 w sprawie ze skargi H. C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2016 r. sygn. II SA/Wa 58/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. C. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że kontroli Sądu poddano decyzję Wojewody, który utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] o utracie przez H. C. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] lutego 2015 r. Organy ustaliły, że H.C. w dniu [...] stycznia 2015 r. został zarejestrowany w Urzędzie Pracy [...] jako osoba bezrobotna. Decyzją z tego dnia uznano go za osobę bezrobotną i odmówiono przyznania prawa do zasiłku. W piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. wezwano ww. do zgłoszenia się w Urzędzie Pracy w dniu [...] sierpnia 2015 r. w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia szkolenia lub stażu. W wyznaczonym terminie H.C. nie stawił się i nie powiadomił w terminie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Wobec tego Prezydent decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. orzekł o utracie przez H. C. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] sierpnia 2015 r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę. Organ podkreślił, że z art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wynika dla bezrobotnego obowiązek zgłaszania się do urzędu pracy w wyznaczonym terminie. Nieusprawiedliwione niestawiennictwo skutkuje pozbawieniem tego statusu osoby bezrobotnej, zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 4 tej ustawy. Ustalono, że wezwanie z dnia [...] lipca 2015 r. wysłano na wskazany przez H. C. adres, przesyłka była dwukrotnie awizowana i jako niepodjętą w terminie zwrócono do nadawcy. Daty awizacji wskazane zostały w piśmie reklamacyjnym Polskiej Grupy Pocztowej S.A. W myśl art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) doręczenie to było skuteczne. Odnosząc się zaś do wskazanego przez stronę terminu obowiązkowej wizyty w urzędzie pracy, wyznaczonego w dniu [...] maja 2015 r. na dzień [...] października 2015 r. Wojewoda wskazał, że w międzyczasie wezwano go do zgłoszenia się w Urzędzie Pracy w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia szkolenia, podjęcia stażu. Bezrobotny był zaś obowiązany wywiązać się z tego wymagania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. C. zarzucił niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w kontekście wadliwego doręczenia wezwania. W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. i uchylając obie wydane w sprawie decyzje WSA w Warszawie uznał, że nie wyjaśniono dostatecznie, czy wezwanie kierowane do skarżącego zostało mu skutecznie doręczone. Organy uznały, że doręczenia dokonano w trybie art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dla skutecznego doręczenia stronie pisma procesowego w tym trybie konieczne jest, aby operator pocztowy przesyłkę przechowywał przez 14 dni w swojej placówce, przy czym o tym fakcie powinien powiadomić adresata pozostawiając awizo w określonych w Kodeksie miejscach. Tymczasem na kopercie zawierającej tę przesyłkę podano jedynie, że była ona awizowana dnia [...] lipca 2015 r. i powtórnie dnia [...] lipca 2015 r. oraz, że nie została podjęta w terminie. Treść pisma reklamacyjnego z dnia 21 października 2015 r. powtarza tylko adnotacje znajdujące się na kopercie. Skoro jednak organ nie dysponuje dowodem zachowania wymogu doręczenia z art. 44 § 2 K.p.a. to brak było podstaw do przyjęcia, że wezwanie zostało bezrobotnemu skutecznie doręczone. Dla stwierdzenia skuteczności opartego na domniemaniu doręczenia pisma w trybie art. 44 K.p.a. konieczne jest bowiem udokumentowanie ścisłego dokonania wszystkich ustanowionych w tym artykule czynności doręczyciela. Kontrolowane decyzje wydano z naruszeniem art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. a) pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł, reprezentowany przez radcę prawnego, Wojewoda M. zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o kosztach postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 44 § 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ nie udokumentował wszystkich czynności doręczenia pisma stronie skutkiem czego uznano, że organ nie dysponuje potwierdzeniem dokonania prawidłowego doręczenia zastępczego, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, co skutkowało jej uchyleniem. W ocenie skarżącego kasacyjnie z przepisu art. 44 § 2 K.p.a. nie wynika obowiązek opisywania na korespondencji miejsca pozostawienia awiza. Prawidłowość postępowania z korespondencją potwierdziło postępowanie reklamacyjne. Skoro była ona dwukrotnie awizowana, należało ją zwrócić do nadawcy po upływie ustawowego, przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego terminu jej przechowywania. W takich okolicznościach to skarżący powinien wykazać brak spełnienia przesłanek doręczenia zastępczego. Wobec braku przedstawienia skutecznego przeciwdowodu uznać należało prawidłowość doręczenia zastępczego zgodnie z art. 44 K.p.a. Organ nie może zaś ponosić odpowiedzialności za treść adnotacji czynionych przez pracowników operatora pocztowego. Informacje takie zamieszcza się jednak tylko na dokumencie awiza. W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. C. wniósł o jej oddalenie i orzeczenie na jego rzecz o kosztach postępowania. Podniósł, że organ nie uzyskał informacji, czy on jako strona, został prawidłowo powiadomiony o możliwości, miejscu i terminie odbioru przesyłki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 2017), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia prawa procesowego, polegających na błędnym przyjęciu, że organ nie udokumentował wszystkich czynności doręczenia pisma stronie, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do zakwestionowania prawidłowości doręczenia zastępczego w tym do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ) P.p.s.a w związku z art. 44 § 2 K.p.a., a także zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 §1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, co spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji. Naczelny Sad Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., co zostało dokładnie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sporządzonym zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 141 § 4 P.p.s.a. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał konieczność uzyskania przez organ, jako nadawcę przesyłki pocztowej poleconej, udokumentowania zastosowania w sprawie trybu doręczenia zastępczego określonego w art. 44 § 1-3 K.p.a. O ile bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek umieszczania na kopercie przesyłki pocztowej miejsca pozostawienia awiza, o tyle skonkretyzowanie przez ustawodawcę miejsc i kolejności ich zastosowania dla pozostawienia awiza wymaga uzyskania przez nadawcę przesyłki dowodu poprawności zastosowania art. 44 § 2 K.p.a. Nadawca przesyłki pocztowej nie może bowiem poprzestać na swoim oświadczeniu w tym zakresie, ponieważ posłużenie się operatorem pocztowym oznacza, że to nie nadawca przesyłki dokonywał czynności umieszczenia awiza we właściwym do tego miejscu zgodnie z powołanym art. 44 § 2 K.p.a. (wyrok NSA z 17.05.2017 r. sygn. akt I OSK 886/16 dostępny na str. cbosa). Nawet przeprowadzenie postępowania reklamacyjnego przez skarżącego kasacyjnie nie ma wpływu na realizację obowiązków organu wynikających z art. 44 K.p.a. celem skutecznego przyjęcia domniemania zastępczego doręczenia przesyłki stronie. Bez znaczenia jest również fakt, że doręczenie przesyłki nastąpiło za pośrednictwem operatora pocztowego, gdyż te same obowiązki dotyczyłyby organu, gdyby doręczenie dokonała umocowana do tego osoba lub organ (art. 39 K.p.a.). Zauważyć też należy, że uprawnienie do złożenia reklamacji zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 26 lipca 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1468 ze zm.) przysługuje wyłącznie nadawcy przesyłki pocztowej, gdyż łączy go umowa o nadania przesyłki. Z art. 8 K.p.a. wynika, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Tą formą zaufania w przypadku skutecznego powoływania się na domniemanie doręczenia z art. 44 K.p.a. jest informacja doręczyciela o miejscu pozostawienia awiza. Użyty w art. 44 § 2 K.p.a. katalog miejsc, w których jest możliwe pozostawienie informacji o możliwości odbioru (w tym przypadku w placówce pocztowej) nakłada na doręczyciela wykazanie miejsca pozostawienia informacji o przesyłce. Adresat przesyłki nie ma w istocie żadnych możliwości procesowych zweryfikowania twierdzeń organu o spełnieniu obowiązku zawiadomienia o pozostawienia pisma w jednym z miejsc wymienionych w art. 44 § 2 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, brak informacji o miejscu pozostawienia awiza. Zgodzić należy się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że umieszczenie informacji o miejscu pozostawienia awiza stanowi element wyprowadzenia domniemania zastępczego doręczenia przesyłki i stanowi realizację zasady pogłębiania zaufania wyrażoną w art. 8 K.p.a. Informacja taka może być umieszczona również na kopercie, istotne jest, aby do zweryfikowania było miejsce pozostawienia awiza o przesyłce. Nietrafny okazał się też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. Zauważyć należy, że skargą kasacyjną nie zostało zakwestionowane działanie Sądu pierwszej instancji polegające na stosowaniu innego kryterium weryfikacji zaskarżonej decyzji niż legalność i w wedle tego kryterium działał Sąd pierwszej instancji. Ponadto przedmiotem zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego była decyzja administracyjna, a rozpoznanie skargi na decyzję administracyjna należy do zakresu właściwości sądów administracyjnych. Skarżący kasacyjnie nie wskazał na istnienie jakichkolwiek przepisów, które kontrolę zaskarżonej decyzji administracyjnej wyłączałyby spod kognicji sądów administracyjnych. Przepis art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. ma charakter ustrojowy, a wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem kasatora, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów prawa wskazanych w skardze kasacyjnej, dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.