I OSK 243/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 723/24 w sprawie ze skargi Ł. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 maja 2024 r., nr SKO Gd/6487/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 20 listopada 2024 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ł. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 27 maja 2024 r., znak: SKO Gd/6487/23, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, oddalił skargę W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: Kolegium) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 27 października 2023 r. odmawiającą Ł. P. (dalej: skarżący) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką K. P., podzielając stanowisko organu I instancji odnośnie do braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością opieki nad matką. W skardze na powyższą decyzję skarżący podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, dalej: u.ś.r.), która miała polegać na zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że brak jest ww. związku przyczynowo-skutkowego. Ponadto strona skarżąca zarzuciła dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r. polegającej jedynie na jego literalnym odczytaniu i zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej. W skardze zarzucono także naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad matką oraz spornego związku przyczynowo-skutkowego. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga jest niezasadna i oddalił ją na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie t.j.: 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd I instancji, przychylając się do stanowiska Kolegium w zakresie braku podstaw do uznania, że na gruncie niniejszej sprawy podstawę odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego może stanowić art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednocześnie za prawidłową uznał ocenę braku spełnienia pozytywnej przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia, dotyczącej tzw. związku przycznowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z podjęcia zatrudnienia w przypadku skarżącego a świadczoną przez niego opieką na rzecz matki. Sąd Wojewódzki dokonując wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. stwierdził, że samo posiadanie przez osobę niepełnosprawną orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym nie sprawia, że świadczenie to przysługuje wskazanym w ww. przepisie osobom, gdyż o sprawowana faktycznie opieka musi uniemożliwiać wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Stąd też świadczenie jest przyznawane osobom rezygnującym z zatrudnienia lub z jego podjęcia nie za to, że sprawują opiekę nad osobą niepełnosprawną, lecz dlatego, że sprawując tą opiekę - ze względu na jej stały charakter – nie mogą podjąć pracy, gdyż jej zakres całkowicie taką możliwość wyklucza. Sąd I instancji zwrócił również uwagę, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści ww. przepisu wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przytaczając poczynione w sprawie ustalenia Sąd Wojewódzki nie podzielił stanowiska skarżącego, że sprawowana przez niego opieka jest na tyle absorbująca, że nie jest w stanie on podjąć zatrudnienia nawet w najmniejszym wymiarze czasowym. W ocenie Sądu I instancji okoliczności sprawy nie pozwalają na przyjęcie, że matka skarżącego jest na tyle niesamodzielna, że konieczna jest przy niej jego stała obecność. W tym zakresie wskazano, iż matka skarżącego pomimo konieczności wsparcia ze strony osoby trzeciej, była w pewnym stopniu samodzielna. Matka skarżącego cierpi na szereg chorób, jednakże samodzielnie wykonuje czynności związane z higieną osobistą, ubiera się, przygotowuje leki i spożywa posiłki. Matka skarżącego porusza się, korzystając z laski bądź chodzika, wymagając pomocy syna przy chodzeniu po schodach. Syn towarzyszy jej także przy wizytach lekarskich. Skarżący wykonuje nadto czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego: robi zakupy, sprząta, załatwia sprawy urzędowe, pomaga w przygotowaniu posiłków, choć najczęściej matka skarżącego spożywa obiady kupione jako już przygotowane. W ocenie Sądu I instancji zasadnie organ odwoławczy uznał, że opisane wyżej czynności nie wykluczają wykonywania pracy zawodowej, gdyż są czynnościami głównie związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego. W ocenie Sądu czynności te przy właściwej organizacji dają możliwość pogodzenia ich z wykonywaniem aktywności zawodowej. Dlatego też w ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo zinterpretowało przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. uznając, że zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką nie jest na tyle absorbujący, by uniemożliwiał jej podjęcie pracy zarobkowej choćby w niepełnym wymiarze. Odnosząc się do pozostałej argumentacji skargi Sąd Wojewódzki stwierdził, że w sytuacji, gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wskazano także, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wymaga, by strona zrezygnowała z wykonywanej pracy zarobkowej bezpośrednio przed złożeniem wniosku o przyznanie wsparcia z u.ś.r. (ani też w dacie powstania niepełnosprawności podopiecznego). Istotne jest, by nie miała realnej możliwości podjęcia zatrudnienia (jego kontunuowania) z uwagi na sprawowaną opiekę. Jednakże z uwagi na ustalony zakres wykonywanej opieki i samodzielność matki, zdaniem Sądu I instancji argumentacja skargi w powyższym zakresie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, alternatywnie zaś o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa prawnego, zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nad matką nie wypełnia w/w dyspozycji, podczas gdy – jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – skarżący sprawuje nad matką opiekę w pełnym zakresie, pomagając matce nawet w czynnościach samoobsługowych, a w rozumieniu w/w przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga – w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. 2) naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określając zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wiązanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu I instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie opiera się jedynie na zarzutach naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że zakres opieki świadczonej przez skarżącego nad matką nie wypełnia w/w dyspozycji oraz, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki (w pełnym zakresie) nad matką. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. uchybienie normom prawa materialnego może polegać na błędnej ich wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Są to dwie różne formy naruszenia prawa. Zarzut błędnej wykładni nie obejmuje zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, a więc niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. W świetle utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzutem błędnej wykładni przepisu prawa materialnego nie można skutecznie kwestionować poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń stanu faktycznego (tak NSA w wyroku z 15 stycznia 2026 r. sygn. I OSK 1124/25). W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie nie podnosi stosownych zarzutów procesowych, to przyjmuje się, że nie kwestionuje ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Niepodważony stan faktyczny jest w sprawie wiążący i rzutuje na zastosowanie prawa materialnego. Poczynienie powyższych uwag było konieczne z uwagi na sposób i zakres sformułowania zarzutów skargi, opartych – jak wyżej wskazano – wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc naruszeniu prawa materialnego. Odnosząc się w świetle poczynionych uwag do zarzutów naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. zauważyć trzeba, że skarżący zarzuty błędnej wykładni tego przepisu powiązał z przyjęciem, iż istnieje związek pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaniem przez niego opieki w pełnym zakresie nad matką. Zdaniem więc skarżącego błędnie oceniono, że ilość jak i charakter czynności opiekuńczych, jakie wykonuje on przy swojej matce, nie uniemożliwia mu równocześnie wykonywania pracy zarobkowej. Tym samym argumentacja dotycząca tego zarzutu w rzeczywistości nie odnosi się do błędnej wykładni (interpretacji, ustalenia znaczenia), lecz zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy przyjętej przez Sąd I instancji za organami administracyjnymi. Doszło więc do niedopuszczalnego zastępowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowania ustaleń faktycznych. W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. W realiach sprawy Sąd kasacyjny związany jest zatem niepodważoną zarzutami oceną zaprezentowaną w sprawie przez Sąd I instancji w zakresie braku zaistnienia związku przyczynowego. Ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego ocenia się w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny, Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się tylko ogólnie do stanu niniejszej sprawy (por. wyrok NSA z 11 lutego 2025 r., sygn. I OSK 453/24). Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki nie wyraził poglądu, że chodzi o opiekę całodobową. Stwierdził jedynie, że użyte w omawianym przepisie określenia "stała" lub "długotrwała" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Całokształt rozważań prawnych wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazuje, że wskazanego warunku nie należy właśnie rozumieć jako wykonywania opieki "bez przerwy" i "całodobowo". Opieka taka musi natomiast mieć na tyle absorbujący charakter, by w oczywisty sposób stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Jest to prawidłowe rozumienie użytych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. pojęć opieki "stałej" lub "długotrwałej" (por. wyrok NSA z 8 lutego 2024 r. sygn. I OSK 143/23). Tym samym zgodzić należy się ze stanowiskiem, iż samo wydanie orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym nie jest jednoznaczne z faktycznym sprawowaniem nad osobą, której orzeczenie dotyczy, opieki w takim wymiarze, że opiekun zmuszony jest każdorazowo do rezygnacji z pracy lub jej niepodejmowania. Także i w tym zakresie należało uznać za prawidłową wykładnię dokonaną przez Sąd I instancji. Tak więc sama okoliczność legitymowania się przez matkę skarżącego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i sprawowaniu opieki nad nią przez wnioskodawcę, który nie podejmuje pracy, nie stanowiło wystarczającej przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia. Konieczne było ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad niepełnosprawną matką w stopniu znacznym, wykonywanych przez skarżącego, uniemożliwiało mu podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Jak natomiast wskazano wyżej, w ramach podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej, skarżący nie zakwestionował skutecznie, poprzez brak wskazania stosownych przepisów prawa procesowego, dokonanych przez organy i zaaprobowanych przez Sąd I instancji ustaleń dotyczących stanu faktycznego i ocen w tym zakresie tj. w zakresie sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką i możliwości pogodzenia tej opieki z zatrudnieniem. Z uwagi na powyższe uznano zarzuty naruszenia przepisu prawa materialnego za bezzasadne. Z tych właśnie względów, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach wyznaczonych zarzutami skargi kasacyjnej, uznał ją za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.