I OSK 243/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 669/20 w sprawie ze skargi A[...] na decyzję Wojewody M[...] z dnia 20 lutego 2020 r. nr WS[...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 8 września 2020 r., III SA/Kr 669/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A[...] na decyzję Wojewody M[...] z dnia 20 lutego 2020 r. nr WS [...]w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A[...]zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 124 ust. 1 u.g.n. przez jego nieprawidłowe zastosowanie i ograniczenie korzystania z nieruchomości skarżącego na założenie i przeprowadzenie inwestycji liniowej polegającej na wybudowaniu gazociągu wysokiego ciśnienia DN300 na długości 49,50 m w strefie kontrolowanej 6 m, podczas gdy cel inwestycyjny dotyczy przebudowy istniejącego już gazociągu; b. art. 124 ust. 3 u.g.n. przez nieprawidłowe zastosowanie ze względu na brak prawidłowo przeprowadzonych rokowań z skarżącym w celu uzyskania zgody na wykonanie prac polegających na wybudowaniu nowego gazociągu; c. art. 124 ust. 3 u.g.n. przez jego błędną wykładnię, wskutek czego doszło do uznania przez organy, że wniosek inwestora spełnia ustawowe wymogi, tj. załączono do niego dokumenty z przeprowadzonych rokowań oraz uznanie, że rokowania zostały przez inwestora przeprowadzone, podczas gdy faktyczne czynności uznane przez inwestora za negocjacje nie zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy i zgodny z prawem; II. naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy: a. art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi skarżącego na decyzję dotyczącą ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a tym samym brak jego zastosowania, w sytuacji gdy rzeczywiście planowana inwestycja nie mieści się w zakresie inwestycji opisanej w celu publicznym; b. art. 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji (oraz decyzji ją poprzedzającej) w całości w sytuacji, gdy zaszło naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy – art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. przez nieprawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów do rozstrzygnięcia sprawy bowiem zastosowanie tego przepisu ma miejsce w odniesieniu do inwestycji, która jest zgodna z wskazanym celem publicznym; c. art. 7 i art. 8 k.p.a. przez akceptowanie przez Sąd I instancji takiego działania organów administracji, które nie zmierza do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie zmierza do pogłębienia zaufania obywateli. Mając na uwadze wskazane powyżej zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Mając na uwadze, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., rozpoznanie zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ocenę tą wypada rozpocząć od zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 p.p.s.a. Sposób skonstruowania tegoż zarzutu wskazuje tego rodzaju wadliwość, która uniemożliwia jego rozpoznanie w toku postępowania kasacyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, iż ww. przepisy mają charakter wynikowy, bowiem na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego reglamentują możliwe sposoby wyrokowania sądu I instancji. Zastosowanie przepisu art. 151 p.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Z kolei zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest wynikiem uznania, że kontrolowany akt narusza prawo w zakresie odpowiadającym konkretnej treści art. 145 § 1 pkt. 1 lit a – c p.p.s.a. W konsekwencji zarzut naruszenia powyższych przepisów nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższych przepisów, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, w jego ocenie, uchybił sąd I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 87/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 p.p.s.a. nie powiązał tych przepisów wynikowych z jakimikolwiek innym przepisem prawa. Jednocześnie należy dostrzec, iż rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji zgodne jest z dyspozycją zastosowanej normy prawnej, którą był art. 151 P.p.s.a. Tak więc zarzut naruszenia ww. przepisów wynikowych okazał się niezasadny. Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. Autor kasacji w tym zakresie zarzuca Sądowi I instancji zaakceptowanie takiego działania organów administracji, które nie zmierza do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie zmierza do pogłębienia zaufania obywateli. Stawiając ów zarzut autor kasacji zaniechał jego uzasadnienia. Nie wskazał, które z okoliczności faktycznych sprawy nie doczekały się dokładnego wyjaśnienia, a w szczególności w jakim zakresie wadliwie ustalono podstawę faktyczną wyrokowania, które z dowodów zostały wadliwie przeprowadzone bądź w jakim zakresie zaniechano przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Powyższe uniemożliwia potwierdzenie zasadności zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. Podobnie brak uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. nie pozwala poznać konkretnych powodów, dla których autor kasacji uznaje ów przepis za naruszony. Wadliwość zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. ma swoje dodatkowe źródło w tym, iż zarzut ten zostały wadliwie skonstruowany z punktu widzenia wymagań art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Postawiony w owym przepisie wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa. Naruszony przez sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), a art. 8 k.p.a. dzieli się na dwa paragrafy, to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższej wadliwości konstrukcyjnej pozbawiony jest zarzut naruszenia art. 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. Ocena jego zasadności winna nastąpić w powiązaniu z zarzutami podniesionymi w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. pozwala organowi administracji ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Owe zezwolenie na zakładanie i przeprowadzanie określonych instalacji uprawnia inwestora do czasowego zajęcia nieruchomości, a w konsekwencji zobowiązuje właściciela bądź użytkownika wieczystego takiej nieruchomości do znoszenia takiego zajęcia. Ponadto skutkiem udzielonego zezwolenia jest realizacja, a następnie pozostanie wykonanych ciągów, przewodów i urządzeń na nieruchomości. Dalszą konsekwencją udzielonego zezwolenia jest ciągłe korzystania z nieruchomości przez osobę trzecią wykorzystującą wykonane na nieruchomości ciągi, przewody i urządzenia. Decyzja, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. prowadzi zatem do trwałego ograniczenia prawa do nieruchomości, gdyż sprawia, że jej właściciel lub użytkownik wieczysty ma obowiązek znoszenia stanu ukształtowanego przebiegiem urządzeń infrastruktury przesyłowej. Analiza tegoż przepisu wyraźnie wskazuje, iż zasadniczym celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też jaki będzie jej przebieg. Skoro przepis ten wskazuje, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to kwestie te powinny być w sposób dostateczny sprecyzowane wcześniej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze ustalenia i umożliwić realizację konkretnej inwestycji celu publicznego, z uwagi na fiasko rokowań prowadzonych z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w zakresie zgody na wykonanie prac polegających na zakładaniu i przeprowadzaniu ciągów, przewodów i urządzeń Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że przedmiotem projektowanej inwestycji jest przebudowa gazociągu wysokiego ciśnienia wraz z infrastrukturą towarzysząca, a zatem założenie i przeprowadzenie urządzeń służących do przesyłania i dystrybucji gazów, w tym na części nieruchomości należącej do skarżącego. W skardze kasacyjnej ustalenia te nie zostały podważone stosownym zarzutem, a zatem nastąpiła ich petryfikacja, która nie pozwala aktualnie przyjąć innych okoliczności faktycznych za podstawę wyrokowania niż te wskazane przez Sąd I instancji. Niezależnie jednak od tego wypada odnotować, iż w skardze kasacyjnej podnosi się wprost, że "w rzeczywistości, zostanie wybudowany nowy gazociąg wraz z nową infrastrukturą techniczną." Powyższe tym bardziej wpisuje się w dyspozycję art. 124 ust. 1 u.g.n., podkreślając, że w okolicznościach sprawy mamy do czynienia z zakładaniem i przeprowadzaniem urządzeń służących do przesyłania i dystrybucji gazów. Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie posługuje się bowiem pojęciami z prawa budowlanego (budowa, przebudowa, remont, konserwacja), które mają znaczenie w procesie budowlanym, ale mówi o zakładaniu i przeprowadzaniu na nieruchomości ciągów, przewodów i urządzeń mających określone zastosowanie. Z tego też powodu realizacja nowego gazociągu albo nowego przebiegu istniejącego już gazociągu odpowiada dyspozycji art. 124 ust. 1 u.g.n., stanowiąc zakładanie i przeprowadzanie urządzenia infrastruktury technicznej (vide: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2020 r., I OSK 3784/18; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., I OSK 1887/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W tym stanie rzeczy nie można zgodzić się z zarzutem kasacyjnym wadliwej subsumpcji art. 124 ust. 1 u.g.n. Nie można także potwierdzić w okolicznościach badanej sprawy zasadności zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. Przepis ten wymaga, aby udzielenie zezwolenia poprzedzone było rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, które mają na celu uzyskanie zgody na wykonanie prac. Rokowania te winy być przeprowadzone przez osobę lub jednostkę organizacyjną zamierzającą wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, a do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przepis powyższy nie określa formy prowadzenia rokowań ani dokumentów z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony nie są przy tym związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań. Przy czym, aby działania inwestora w tym zakresie nie były iluzoryczne, nie mogą ograniczać się do złożenia jednostronnej propozycji dotyczącej treści proponowanej umowy. Przez negocjacje należy bowiem rozumieć sytuację, w której strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, a zatem niejako "wypracowują" kształt przyszłego porozumienia (vide: E.Bończak–Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, uwagi do art. 124; wyrok NSA z dnia 15 maja 2018 r., I OSK 2866/17; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., I OSK 1375/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie dostarcza informacji o odmiennym rozumieniu powyższej regulacji przez Sąd I instancji. Z tego też powodu za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. przez jego błędną wykładnię. Dodatkowo należy także zauważyć, iż stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię autor kasacji winien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa oraz podać jak, w ocenie skarżącego kasacyjnie, przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., II OSK 16/05; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., OSK 539/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Badany zarzut nie czyni zadość temu wymaganiu, ale odwołuje się w istocie do wadliwości dokonanej subsumpcji tegoż przepisu do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Przy czym, również w zakresie nieprawidłowego zastosowania, zarzut naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. uznać należy za niezasadny. W realiach niniejszej sprawy nie można bowiem zgodzić się z zarzutem pozorności przeprowadzonych negocjacji oraz z zarzutem niezałączenia do wniosku dokumentów z przeprowadzonych rokowań. W aktach sprawy – na co trafnie zwracał uwagę Sąd I instancji – znajdują się bowiem dokumenty wskazujące na: zainicjowanie rokowań (pismo inwestora do skarżącego z dnia 11 sierpnia 2017 r., k. 153 akt administracyjnych); spotkanie osoby ze strony inwestora przeprowadzającej negocjacje ze skarżącym, w czasie którego skarżący nie zgodził się na propozycję finansową inwestora i sam złożył propozycję, która nie została przyjęta przez inwestora (notatka służbowa z dnia 24 stycznia 2018 r., 155 akt administracyjnych; pismo z dnia 15 listopada 2018 r., k. 165 akt administracyjnych); przedstawienie organowi I instancji informacji o przebiegu rokowań, stanowiące załącznik do wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości (informacja o przebiegu rokowań, k. 183 akt administracyjnych). W tych okolicznościach nie może być mowy o nieprawidłowym zastosowaniu art. 124 ust. 3 u.g.n. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.