I OSK 2423/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 412/22 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 8 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 412/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W dniu 28 grudnia 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką S. C. We wniosku wskazano m.in., że okoliczność pobierania przez skarżącą renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie stanowi negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Burmistrz Miasta i Gminy Nekla decyzją z dnia 28 stycznia 2022 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że S. C. została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 1 grudnia 2021 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 8 października 2021 r. Organ uznał, że w związku z tym, że niepełnosprawność powstała po ukończeniu 25-go roku życia nie jest spełniony warunek konieczny do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.ś.r.". W ocenie organu negatywną przesłanką do przyznania świadczenia jest również nabycie prawa do przez skarżącą prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy na czas nieokreślony. Odwołanie od ww. decyzji złożyła skarżąca. Decyzją z dnia 26 kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stanął na stanowisku, że sam przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie stoi na przeszkodzie przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Odnosząc się do kwestii posiadania przez skarżącą prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy na czas nieokreślony Kolegium stwierdziło, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji posiadania prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy przepis art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. uzależnia od zaprzestania pobierania świadczeń rentowych. Koniecznym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest przedłożenie decyzji o wstrzymaniu wypłaty ustalonych dla skarżącej świadczeń rentowych. Skarżąca nie przedłożyła takowej decyzji, bowiem z akt sprawy i treści wniosku złożonego przez pełnomocnika wynika, że domaga się ona przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez zawieszania pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W konsekwencji Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, dopiero bowiem z dniem zawieszenia prawa do pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy możliwe będzie przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. poprzez jego zastosowanie mimo derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę odwołał się do dominującej w orzecznictwie sądów administracyjnych aktualnej wykładni dotyczącej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i wskazał, że na dzień złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne skarżąca dysponowała orzeczeniem o częściowej niezdolności do pracy, co wskazuje na jej aktualną sytuację zdrowotną, która nie podlega kontroli organów, ani Sądu. Skarżąca spełniała też wszelkie pozytywne przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego odnoszące się do rezygnacji z pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki na matką. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, uznać należy, że skarżąca spełniając warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chcąc jej otrzymać, a pobierając rentę z tytuły częściowej niezdolności do pracy, powinna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania niższego. Tym samym skoro w niniejszej sprawie skarżąca nie złożyła wniosku o zawieszenie renty, zaś składając wniosek wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego niezależnie od renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, słusznie organ II instancji uznał, że brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. To samo stanowisko skarżąca podtrzymywała w treści skargi. Dopiero bowiem z dniem zawieszenia prawa do pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy możliwe będzie przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji; 4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu poinformowało, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., czego skutkiem jest uznanie, że w sprawie nie doszło do naruszeń przepisów prawa procesowego. Poczynione zatem przez organy i zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ustalenia faktyczne, że skarżąca zarówno w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jak i w dacie orzekania, pobierała rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy i pomimo poinformowania przez organ o prawie wyboru świadczenia nie doprowadziła do zawieszenia pobierania renty są wiążące. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zauważyć trzeba, że przedstawiona teza skargi kasacyjnej stoi w sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozważając, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. miał na względzie, że sądy administracyjne w zakresie analizowanej materii dostrzegają potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej, systemowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu opowiedział się za stanowiskiem, zgodnie z którym zawieszenie prawa do renty eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a zatem skoro zawieszenie prawa do emerytury (renty) skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zaprezentowany w skardze kasacyjnej pogląd, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne nie jest zatem konkluzją i stanowiskiem Sądu I instancji, który obszernie i jednoznacznie wyjaśnił, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Zarzut skargi kasacyjnej oparty jest wobec powyższego na nieprawidłowym założeniu, co pozbawia go waloru skuteczności. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zasada, zgodnie z którą osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie wymienione w art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r., powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego nie znajduje wyłączenia również w przypadku osób, których dotyczy powołany w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, do którego odniósł się w swoich rozważaniach Sąd I instancji. Wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, który usuwa z sytemu prawa negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazaną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w stosunku do osoby mającej ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przez co osoba taka może ubiegać się o to świadczenie. Ponieważ prawodawca pierwotnie, co do zasady wykluczył w ustawie osoby uprawnione do renty od możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, regulacja prawna nie zawiera rozwiązań odnoszących się do usuwania skutku zbiegu prawa do świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego, stanowiących formę redystrybucji dochodu narodowego za pośrednictwem budżetu państwa. Trybunał Konstytucyjny, jako "prawodawca negatywny" takich rozwiązań wyrokiem wprowadzić nie mógł, co nie niweczy tego, że orzeczenie o niekonstytucyjności zakresowej przepisu prowadzi do nowej sytuacji prawnej, pozbawionej kompleksowej regulacji, w szczególności odnoszącej się do warunków uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w zbiegu z innym świadczeniem z zakresu szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego. Zostało to dostrzeżone przez Trybunału Konstytucyjnego w uzasadnieniu wyroku, stwierdzono w nim bowiem, że: "Trybunał dostrzega, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia". Pożądaną i optymalną reakcją na zmianę stanu prawnego wywołaną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego jest ingerencja ustawodawcy. Jej brak powoduje, że stan prawny wywołany wyrokiem podlega stosowaniu w rozpoznawanych przypadkach z uwzględnieniem kontekstu systemowego, w tym konstytucyjnego i funkcjonalnego. Jak wskazano w wyroku w sprawie o sygn. akt SK 2/17, osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym, która ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, może więc – a zatem jest w stanie – faktycznie pracować. Co istotne, nie istnieją również legislacyjne przeciwwskazania do tego, aby podejmowała ona zatrudnienie. Wobec takich osób ustawodawca przewidział jedynie mechanizm zapobiegający pobieraniu przez nie świadczenia. Mechanizm ten polega na zmniejszeniu lub zawieszeniu renty w przypadku osiągnięcia określonego przychodu, według zasad wynikających z art. 103-106 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem Trybunału, "wskazane w przywołanym przepisie prawo do szczególnej pomocy musi być bowiem tak ukształtowane, aby znajdujące się w trudnej sytuacji rodziny, a do takich należy zaliczyć rodziny, których członkami są niepełnosprawne dzieci, miały możliwość otrzymywania świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, kiedy to osoba sprawująca opiekę w celu jej wykonywania rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zwłaszcza, jeśli minimalne świadczenie rentowe jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne". Osoby, które pobierają świadczenia z systemu ubezpieczenia społecznego, mogą podjąć zatrudnienie, ale rezygnują z tego ze względu na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Zasada równości, która stała za rozstrzygnięciem przyjętym w wyroku w sprawie SK 2/17, powinna zatem znaleźć zastosowanie również do warunków, na jakich opiekunowie osób niepełnosprawnych uprawnieni do świadczeń z ubezpieczenia społecznego (emerytury, renty), rezygnujący z zatrudnienia, mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nakazuje ona przyjąć, że, wyrok TK nie wywołał skutku polegającego na możliwości pobierania przez osoby uprawnione zarówno świadczeń z zabezpieczenia społecznego, jak i świadczenia pielęgnacyjnego, ale warunkiem jest dokonanie wyboru i rezygnacja z dotychczas pobieranego świadczenia. Tezę taką można odnaleźć również w uzasadnieniu wyroku SK 2/17, w którym Trybunał stwierdził, że "brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (zwłaszcza) jeżeli świadczenia tego nie pobierają" (teza 3.3.4. uzasadnienia wyroku). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia również, że proponowana przez autora skargi kasacyjnej wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. prowadziłaby do nierównego traktowania obywateli, umożliwiałaby bowiem pewnej grupie opiekunów osób niepełnosprawnych korzystanie zarówno ze świadczeń o charakterze emerytalno-rentowym jak i świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem opiekunowie rezygnujący z zatrudnienia mogliby korzystać wyłącznie ze świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. uznać należało za niezasadny. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 2 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1623/21, z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 247/22, z dnia 7 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 1413/22, z dnia 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1665/22, z dnia 6 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1920/23, z dnia 12 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1922/23, z dnia 10 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 271/22, z dnia 16 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1923/22, z dnia 30 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1938/22 oraz z dnia 10 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 4/23, które skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.