I OSK 242/22

Dnia 26 lutego 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: sekretarz sądowy Monika Szewczyk po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 577/21 w sprawie ze skargi Burmistrza B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2021 r. nr SZ.tr.602.280.2020 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 577/21, oddalił skargę Burmistrza B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 lutego 2021 r., nr SZ.tr.602.280.2020, w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Burmistrz B., dalej jako "skarżący", "skarżący kasacyjnie", zastępowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej –"p.p.s.a": I. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, a to: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez przyjęcie przez WSA i organ, że dalsze przeznaczanie gruntów na cele nierolnicze nie służy celowi określonemu w przywołanym przepisie i jest nieuprawnione, w sytuacji w której w odróżnieniu od przepisów ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów, w u.o.g.r.l. nie ma już wskazania, iż ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ich rolniczym wykorzystywaniu i nie może być to argument przeważający za zasadnością odmowy wyrażania zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez przyjęcie przez WSA i organ, że w sprawie nie zachodzi wyjątkowa sytuacja przewidziana przywołanym przepisem, kiedy w strukturze klasoużytków obrębu [...] aż 94% gruntów rolnych to grunty klas II-III, a w części miejscowości niedopuszczalne jest ze względów przyrodniczych wprowadzanie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, czy jednorodzinnej, na nieużytkach położonych w obszarze chronionego krajobrazu oraz w sytuacji, w której inne przeznaczone na cele nierolnicze tereny na obszarze gminy [...] nie spełniają takich wymagań jak dostępność do infrastruktury niezbędnej dla przedsięwzięć zabudowy o charakterze mieszkaniowo-usługowym, zapewnienie dobrych rozwiązań komunikacyjnych, czy zwartość i wielkość gruntów umożliwiających realizację zabudowy. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez przyjęcie przez WSA, że zaskarżona decyzja była prawidłowa, w sytuacji w której wydanie decyzji uznaniowej powinno wiązać się z wyczerpującym uwzględnieniem wszelkich okoliczności sprawy, w tym odniesieniem się organu do przywołanej przez Burmistrza [...] argumentacji, która wymaga niezwykle starannego i wnikliwego rozważenia wszelkich okoliczności nie tylko w postępowaniu wyjaśniającym, lecz także w uzasadnieniu pisemnym rozstrzygnięcia, a którego to rozważenia zabrakło w kontekście argumentu dotyczącego struktury klasoużytków obrębu [...] oraz położenia w obszarze chronionego krajobrazu oraz dostępności infrastruktury (w tym komunikacyjnej), zwartości i wielkości gruntów oraz pozytywnego zaopiniowania przez inne organy. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez WSA, że organ mógł w sposób dowolny wydać odmowę wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych w sytuacji, w której w aktach postępowania znajdowały się pozytywne stanowiska Marszałka Województwa [...] oraz [...] Izby Rolniczej, które co do zasady oceniały zamierzenie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w tożsamym aspekcie prawnym, tj. zgodności zamierzenia z przepisami u.o.g.r.l., a tym samym organ odmawiając wyrażenia zgody winien był w sposób wyczerpujący, staranny i wnikliwy przedstawić odmienność swojego stanowiska odnosząc się do argumentacji skarżącego, czego jednak organ nie uczynił; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja i wynikające z niej rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty nieproporcjonalne oraz nie wyraża interesu publicznego i interesu podmiotu wnioskującego o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych w sposób prawidłowy, bowiem konsekwencją odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie określonych gruntów rolnych na cele nierolnicze będzie brak możliwości zrównoważonego rozwoju Gminy [...]. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, ewentualnie na podstawie art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – rozpoznanie sprawy na rozprawie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku; 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na decyzję przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie w przypadku stwierdzenia, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według przedłożonego spisu kosztów, a w przypadku jego braku – według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie przedstawionych powyżej zarzutów kasacyjnych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej wymaga przypomnienia, że do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 lutego 2021 r., utrzymująca w mocy pkt 2 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 3 listopada 2020 r., nr GZ.tr.602.3.2020, w której organ ten nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas III o łącznej powierzchni 7,4363 ha (w tym 4,3895 ha użytków Rllla, 2,2825 ha użytków RIIIb i 0,7643 ha użytków ŁIII), położonych na terenie gminy [...], w obrębie [...], w granicach działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. O zmianę przeznaczenia wnioskował skarżący uzasadniając to przeznaczeniem wskazanych gruntów w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] i [...] w gminie [...]. Minister odmawiając uwzględnienia wniosku w uzasadnieniu decyzji wskazał powody odmowy, a które to stanowisko Sąd I instancji podzielił. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte na obu podstawach, o których mowa w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., przy czym zakwestionowano prawidłowość rozstrzygnięcia, wskazując na brak wyczerpującego, starannego i wnikliwego przedstawienia stanowiska organu, odnoszącego się w szczególności do argumentacji skarżącego, a ponadto akcentowano, że rozstrzygnięcie organu jest w sposób oczywisty nieproporcjonalne oraz nie wyraża w sposób prawidłowy interesu publicznego i interesu podmiotu wnioskującego o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Niektóre z zarzutów podniesionych w ramach podstawy określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. są w istocie sformułowane jak zarzuty procesowe, skoro podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. zarzucono "przyjęcie przez WSA, że zaskarżona decyzja była prawidłowa, w sytuacji w której wydanie decyzji uznaniowej powinno wiązać się z wyczerpującym uwzględnieniem wszelkich okoliczności sprawy, w tym odniesieniem się organu do przywołanej przez Burmistrza [...] argumentacji, która wymaga niezwykle starannego i wnikliwego rozważenia wszelkich okoliczności nie tylko w postępowaniu wyjaśniającym, lecz także w uzasadnieniu pisemnym rozstrzygnięcia, a którego to rozważenia zabrakło w kontekście argumentu dotyczącego struktury klasoużytków obrębu [...] oraz położenia w obszarze chronionego krajobrazu oraz dostępności infrastruktury (w tym komunikacyjnej), zwartości i wielkości gruntów oraz pozytywnego zaopiniowania przez inne organy." Zacząć zatem należy od oceny, czy Minister uzasadniając decyzję, która jest decyzją uznaniową sprostał wymogom prawidłowego jej uzasadnienia. Decyzja uznaniowa oznacza bowiem, że organ administracji, mając na względzie regulacje przewidziane w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( według brzmienia na dzień decyzji Dz.U. tj. 2017, poz. poz. 1161 ze zm.), dalej jako "u.o.g.r.l.", ma co do zasady swobodę w podjęciu decyzji co do uwzględnienia bądź odmowy uwzględnienia wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów, ale nie oznacza to jednak dowolności. Warunkowane to jest dokonaniem w sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych (zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz wymogiem należytego i przekonującego uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.). Nie może mieć ono charakteru dyskryminującego oraz powinno zostać oparte na jasnych i czytelnych, a więc poddających się kontroli kryteriach. Samo bowiem uznanie administracyjne nie podlega kontroli Sądu, skoro z woli ustawodawcy organy administracji publicznej zostały wyposażone w pewien zakres swobody decyzyjnej. Kontroli podlega natomiast sposób skorzystania z tego uprawnienia, który wyznaczają normy kompetencyjne organu administracji oraz zgodność rozstrzygnięcia z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada powyższym wymogom. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister przede wszystkim zaakcentował, że nie ocenia wniosku z punktu widzenia potrzeb ekonomicznych czy zamierzeń urbanistycznych gminy, lecz z punktu widzenia ochrony terenów wykorzystywanych rolniczo, do czego obligują go przepisy u.o.g.r.l. Istotnie Minister powinien w takich sprawach rozważyć, czy interes społeczny, będący podstawą żądania zmiany przeznaczenia gruntów należy przedłożyć ponad ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych. Ten obowiązek wynika z art. 3 u.o.g.r.l. i polega na ograniczaniu przeznaczania gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne. Nie można również pominąć wyrażonej w art.6 u.o.g.r.l. zasady, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Nie może więc budzić wątpliwości, że organ rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów. Minister, jako powody odmowy uwzględnienia wniosku w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że: po pierwsze: zgoda miałaby dotyczyć gruntów rolnych klasy III a i III b oraz łąk klasy III, które zajmują 7,4363 ha, a więc około 9% całej powierzchni objętej ustaleniami planu. Po drugie: załączniki dołączone do wniosku oraz ogólnodostępne ortofotomapy wskazują, że obszar objęty ustaleniami planu zlokalizowany jest z dala od terenów skupionej zabudowy miejscowości [...], która charakteryzuje się prawidłowo ukształtowaną strukturą agrarną i strukturą użytków rolnych. Po trzecie: wnioskowany do zmiany przeznaczenia obszar łączy się z innymi użytkami rolnymi, tworząc rozległe tereny usytuowane z dala od zabudowy nierolniczej. Po czwarte: przeznaczenie wnioskowanych terenów na cele nierolnicze spowodowałoby wkroczenie z zabudową nierolniczą w otwarte tereny rolne, a tym samym doprowadziłoby do naruszenia zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Po piąte: następstwem lokalizacji m.in. obiektów, składów, magazynów i zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie gruntów rolnych mogą być konflikty społeczne, które nie sprzyjają produkcji rolniczej. Co jednak istotne Minister ustalił, że na terenie Gminy [...] występuje w sumie 1130,087 ha gruntów rolnych klas IV VI, a na terenie obrębu [...] w sumie 19,8223 ha gruntów rolnych klas IV - VI i to one powinny być w pierwszej kolejności przeznaczane pod inwestycje, dążąc oczywiście do zwartości zabudowy. Ponadto, z akt sprawy wynika, że zarówno na terenie gminy [...], jak i na terenie obrębu [...], znajdują się jeszcze rezerwy terenów już przeznaczonych na cele nierolnicze w poprzednich procedurach planistycznych, które do tej pory nie zostały wykorzystane. W odniesieniu do całej powierzchni gminy [...], przeznaczonych zostało na cele nierolnicze 134,3859 ha gruntów klas I-III oraz 11,51 ha gruntów klas IV-VI, z których nie zagospodarowano dotąd 96,6518 ha gruntów klas I-III oraz 8,2781 ha gruntów klas IV-VI. Z kolei w obrębie [...] przeznaczonych zostało na cele nierolnicze 43,3796 ha gruntów klas I-III, z których niezagospodarowanych pozostaje aż 35,7655 ha. . W tych okolicznościach sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących niewyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Minister bowiem obszernie i wyczerpująco wyjaśnił powody dla których nie uwzględnił wniosku. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Minister zajął również stanowisko wobec opinii Marszałka Województwa i [...] Izby Rolniczej, z którymi to opiniami się zapoznał, lecz stanowiska w nich zawartego nie podzielił. Wymaga podkreślenia, że opinie te nie są dla Ministra wiążące. Minister, wbrew zarzutom skargi, odniósł się do argumentacji skarżącego, który podnosił, że inne przeznaczone na cele nierolnicze tereny na obszarze gminy [...] nie spełniają takich wymagań jak dostępność do infrastruktury niezbędnej dla przedsięwzięć zabudowy o charakterze mieszkaniowo-usługowym, czy zapewnienia dobrych rozwiązań komunikacyjnych. Minister stwierdził, że sam łatwy dostęp do istniejących dróg publicznych, infrastruktury technicznej oraz interes ekonomiczny nie uzasadnia przeznaczenia na cele nierolnicze zwartego kompleksu gruntów rolnych klasy III. Dogodne uwarunkowania funkcjonalno-przestrzenne sprzyjają prowadzeniu działalności rolniczej, a korzystne połączenia komunikacyjne oraz dobrze rozwinięta infrastruktura techniczna, stwarzają dobre warunki do inwestowania w sektorze rolnictwa. Sam fakt utworzenia sprawnego układu komunikacyjnego nie oznacza, że wszystkie grunty położone w sąsiedztwie dróg powinny być zabudowywane. Minister zwrócił uwagę na właściwości akumulacyjne gleby, która nie tylko zatrzymuje zanieczyszczenia, ale również większość z nich neutralizuje, co z kolei zapobiega ich migracji do wód powierzchniowych i podziemnych, a gleby słabe o niskich zdolnościach sorpcyjnych są mało efektywne w procesie filtracji zanieczyszczeń. Przeznaczenie na cele inwestycyjne najlepszych gleb, zwłaszcza wzdłuż ciągów komunikacyjnych, jest dużym zagrożeniem nie tylko ze względów utraty powierzchni biologicznie czynnej, ale również ze względów zdrowotnych. Minister, w odniesieniu do argumentacji wnioskującego o zmianę przeznaczenia, wyjaśnił, że brak jest uzasadnienia do przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze tylko z tego powodu, że są one położone przy drodze, a obecny właściciel nie ma woli ich uprawy, wskazując, że grunty te mogą stanowić przedmiot obrotu gospodarczego i po zmianie właściciela nadal być wykorzystywane - zgodnie z ich przeznaczeniem - do produkcji rolnej. Również zainteresowanie tymi terenami nie uzasadnia ich przeznaczenia na cele nierolnicze, ponieważ takie uwarunkowania jak: wysoka jakość gleb, wielkość, zwartość oraz ukształtowanie całego obszaru, sprawiają, że grunty te są przede wszystkim przydatne dla sektora rolno-spożywczego w celu zachowania i rozwoju funkcji nierynkowych, bezpośrednio związanych z produkcją rolną. Organ nie może kierować się jedynie ekonomicznym interesem właścicieli gruntów, inwestorów, tylko szeroko rozumianym interesem publicznym. Wobec tak obszernej i wyczerpującej argumentacji zaskarżonej decyzji Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących braku wykazania przez Ministra powodów odmowy uwzględnienia wniosku i nieodniesienia się do stanowiska wnioskującego Burmistrza oraz pominięcia przedstawionych przez niego dowodów. W skardze kasacyjnej, podnosząc zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. skarżący kasacyjnie wskazywał na błędne przyjęcie przez Sąd I instancji i organ, że w sprawie nie zachodzi wyjątkowa sytuacja przewidziana przywołanym przepisem, kiedy w strukturze klasoużytków obrębu [...] aż 94% gruntów rolnych to grunty klas II-III, a w części miejscowości niedopuszczalne jest ze względów przyrodniczych wprowadzanie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, czy jednorodzinnej, na nieużytkach położonych w obszarze chronionego krajobrazu. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku w sytuacji, gdy na terenie gminy [...] występuje w sumie 1130,087 ha gruntów rolnych klas IV - VI, a na terenie obrębu [...] w sumie 19,8223 ha gruntów rolnych klas IV – VI. Rację ma organ, że to one powinny być w pierwszej kolejności przeznaczane pod inwestycje, dążąc oczywiście do zwartości zabudowy. Ponadto, z przedłożonego wniosku wynika, że zarówno na terenie gminy [...], jak i na terenie obrębu [...], znajdują się jeszcze rezerwy terenów już przeznaczonych na cele nierolnicze w poprzednich procedurach planistycznych, które do tej pory nie zostały wykorzystane. Nietrafnie również zarzucono naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. Nie uzasadnia tego zarzutu okoliczność, że w odróżnieniu od przepisów ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów, w u.o.g.r.l. nie ma już wskazania, iż ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ich rolniczym wykorzystywaniu. Nie jest to argument przemawiający za uwzględnieniem wniosku skarżącego, gdyż wprawdzie nie ma generalnego zakazu zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na nierolne i nieleśne, to jednak przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. wyraża zasadę ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Ponadto przepis ten należy odczytywać systemowo a więc także uwzględniając treść art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., który stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, wykładnia art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Odnośnie do argumentacji skarżącego kasacyjnie Burmistrza dotyczącej prowadzonych działań planistycznych należy jedynie przypomnieć, że kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę jest zadaniem publicznym, które jest realizowane w oparciu o zasady wyrażone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 pkt 3 tej ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.