I OSK 2417/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. i A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Go 200/20 w sprawie ze skargi B.K. i A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 lutego 2020 r. nr SKO.Go/441-Sz.M./1661/19 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 22 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Go 200/20 oddalił skargę B.K i A.K. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z 19 lutego 2020 r., nr SKO.Go/441-Sz.M./1661/19, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Skwierzyny z 23 września 2019 r., znak RG.3134.2.2019 w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek podziału działki nr [..], obr. [..], zatwierdzonego decyzją Burmistrza Skwierzyny z 30 października 2018 r., nr RG.6831.2.11.2018. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości, skarżący wnieśli o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg. norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 141 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niepełne i niejasne wyjaśnienie podstaw rozstrzygnięcia w kwestii zarzutów dotyczących wadliwości dowodu – operatu szacunkowego, w zakresie poprawności doboru nieruchomości porównawczych, z uwagi na brak ich podobieństwa wynikający ze skrajnie różnych powierzchni, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem: a) art. 6 w zw. z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) polegającym na: - wadliwej subsumcji faktu uznanego za udowodniony, dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanego wbrew dowodom, zasadom doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania; - uznaniu za udowodnioną, okoliczność poprawnego doboru nieruchomości porównawczych pod względem przeznaczenia, w sytuacji gdy nieruchomość wyceniana przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową, a nieruchomości porównawcze przeznaczone były również pod zabudowę mieszkaniową usługową, co skutkowało przyjęciem, iż w operacie szacunkowym dokonano prawidłowej analizy i doboru rynku nieruchomości porównawczych pomimo odmiennego przeznaczenia; - uznaniu za poprawną, okoliczność ustalenia stanu dojazdu do nieruchomości wycenianej przed i po podziale jako droga urządzona, podczas gdy z przedłożonych dowodów wynika, że w obu przypadkach dojazd odbywa się najgorszym rodzajem drogi nieurządzonej, b) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, przejawiającego się w: - niewyjaśnieniu okoliczności związanej z obniżeniem wartości wynikającej z ograniczenia swobodnej zabudowy wydzielonych działek, wobec usytuowanego na nich pasa technicznego; - niewyjaśnieniu okoliczności związanej z przyjęciem przez rzeczoznawcę w poczet nieruchomości porównawczych, gruntów o skrajnie różnych powierzchniach od 2.001 m2 do 72.099 m2 i zaakceptowanie przyjęcia, iż cecha cenotwórcza powierzchnia ma wpływ na wartość nieruchomości w ten sposób, że im większa powierzchnia tym niższa cena, podczas gdy prosta analiza zbioru nieruchomości porównawczych wskazuje na zgoła odmienną prawidłowość - większa powierzchnia to większa wartość, c) art. 8 k.p.a. z uwagi na prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej, przejawiające się w: - powierzchownej ocenie operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy powołanego przez organ, w tym jego odpowiedzi na zastrzeżenia strony, z argumentacją, iż bardziej wnikliwa ocena wkraczałaby w wiedzę specjalistyczną zarezerwowaną dla biegłego. II. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 153 ust. 1 oraz art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. (powinno być: pkt) 16 - 17 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej: u.g.n.) przez uznanie, że przedmiotowa nieruchomość o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe jest podobna do nieruchomości o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowo usługowe, podczas gdy badaniem rynku objęte zostały wyłącznie nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo usługowym; 2. art. 98a ust. 1b u.g.n. przez uznanie, że mapa określająca podział nieruchomości oraz wynikające z niej przeznaczenie działki pod drogę może stanowić podstawę ustalenia stanu nieruchomości w zakresie warunków dojazdu, kiedy stan nieruchomości ustala się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oraz jej ostateczności. Zarzucane naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji skutkowałoby sporządzeniem nowego operatu, w celu poprawnego oszacowania wartości rynkowej nieruchomości skarżących i w konsekwencji ustalenie innej wysokości opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro w ocenie biegłego linia energetyczna wraz z pasem technicznym ogranicza swobodną zabudowę działki, to niezrozumiałe jest postawienie znaku równości pomiędzy nieruchomością wycenianą, na której wątpliwa jest swobodna zabudowa działki (budowa domu mieszkalnego) z nieruchomością porównawczą, na której potencjalny nabywca będzie mógł taki dom swobodnie wybudować. Biegły nie wyjaśnił, w jakim stopniu linia energetyczna wraz z pasem technicznym ogranicza swobodną zabudowę działki, co czyni niewiarygodną i zawyżoną wartość nieruchomości. Zdaniem skarżących, operat szacunkowy nieprawidłowo przyjmuje nieruchomości porównawcze, co podnoszono na etapie skargi, wskazując na błędnie przyjętą do porównania nieruchomość – działkę przy ul. [..], o przeznaczeniu MN, U. Sąd wadliwie zatem przyjął, że nieruchomość o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jest podobna do nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, przekraczając granicę wiedzy, zarezerwowanej wyłącznie dla biegłego rzeczoznawcy. Z treści operatu wynika, że biegły analizą rynku objął wyłącznie rynek nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Pomimo objęcia analizą wyłącznie nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, w zbiorze nieruchomości porównawczych znalazła się nieruchomość przeznaczona również pod usługi. Fakt ten wskazuje na niestaranność i tym samym wątpliwą wiarygodność opinii. Oznaczenie planistyczne zostało wskazane przez biegłego jako MN (z pominięciem usług), co budzi wątpliwości w zakresie przydatności dowodowej operatu. Nie ulega wątpliwości zatem, że kwestia podobieństwa nieruchomości o odmiennym przeznaczeniu i wpływu owego przeznaczenie na ceny nieruchomości nie została w ogóle zbadana. W skardze podnoszono niezrozumiały dobór nieruchomości porównawczych także pod kątem powierzchni. Nie bez znaczenia bowiem jest fakt, że cecha "powierzchnia" została wybrana jako cecha mająca bezpośredni wpływ na wartość nieruchomości przed podziałem oraz po. Przed podziałem, w ramach jednego zbioru nieruchomości porównawczych, zostały przyjęte zarówno nieruchomości o powierzchni 51.230 m2 - 74.100 m2, jak i te o powierzchni 2.001 m2. Z takiego doboru wynika, że nieruchomość wyceniana, o pow. 15.410 m2, jest podobna do nieruchomości o pow. 74.100 m2 (prawie 5 razy większej) oraz takiej o pow. 2.001 m2 (prawie 8 razy mniejszej). Jednocześnie różnica powierzchni pomiędzy największą oraz najmniejszą nieruchomością porównawczą wynosi - 72 099 m2, co stanowi 3.603 % różnicy w wielkości powierzchni. W ocenie skarżących, operat nie wyjaśnia takiego doboru nieruchomości pod kątem powierzchni. Zdaniem skarżących, doszło także do wadliwej oceny w cesze cenotwórczej – dojazd i dostępność komunikacyjna. Sąd uznał za zasadne przypisanie nieruchomości przed podziałem oraz działkom po podziale ([..], [..]) średniej oceny w ww. cesze, kiedy z załączonego przed sądem dowodu wynika, że działka ta ma zapewniony dojazd najgorszą drogą - całkowicie nieurządzoną, jednokierunkową. Dodatkowo niejasna jest argumentacja Sądu w zakresie przeznaczenia dojazdu pod drogę gruntową oraz potwierdzenia tego faktu z dołączonej do operatu mapy podziałowej, skoro stan nieruchomości ustala się na dzień ostateczności decyzji podziałowej i bez znaczenia jest fakt, że w przyszłości powstanie tam droga, zaś z załączonej mapy nie można określić stanu nawierzchni dojazdu do nieruchomości. W ocenie skarżących kasacyjnie, ustalenie wysokości opłaty nie może sprowadzać się do bezkrytycznej akceptacji uzyskanej opinii zgodnie z założeniem, że skoro operat stanowi opinię biegłego powołanego przez organ, to nie jest on władny podważać jego treści. Wprawdzie w toku postępowania biegły udzielił wyjaśnień, lecz nie rozwiały one wątpliwości co do wartości dowodowej opinii. Organ nie podjął z własnej inicjatywy żadnych czynności, były one zainicjowane przez skarżących. W niniejszej sprawie doszło do jaskrawego naruszenia zasady wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego. Ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, bowiem to organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Takiej oceny operatu szacunkowego organ wyższego stopnia nie przeprowadził, podobnie Sąd, skupiając się jedynie na jego ocenie formalnej oraz akceptując w pełni końcowe wnioski biegłego, bez głębszej analizy tego dowodu. Tymczasem, zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie zaś rozstrzyganie sprawy za organ administracji. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego nie określono w skardze kasacyjnej formy naruszenia, posługując się nieznaną ustawie formą naruszenia "przez uznanie". Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych, zaś uznanie faktu podobieństwa nieruchomości czy ustalenie stanu nieruchomości są w znacznej mierze ustaleniami z zakresu stanu faktycznego, co znacznie osłabia postawione w ten sposób zarzuty. Nie jest zgodna ze stanem faktycznym teza zarzutu naruszenia art. 153 ust. 1 oraz art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 - 17 u.g.n., że w operacie dokonano porównania, uznając za podobne, przedmiotowej nieruchomości przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe z nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Zgodnie z ustaleniami, wyceniana nieruchomość, poza działkami przeznaczonymi w planie pod drogi publiczne dojazdowe, znajduje się w jednostce planistycznej o symbolu MN.4 – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zgodnie z uchwałą nr XLVIII/347/18 Rady Miejskiej w Skwierzynie z 22 lutego 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Lubuskiego z 2018 r., poz. 640). Przepis § 15 tej uchwały stanowi, że dla terenów oznaczonych symbolami MN.1, MN.2, MN.3, MN.4, MN.5, MN.6 ustala się jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zaś jako przeznaczenie uzupełniające usługi w formie bądź to lokalu użytkowego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, bądź to w formie odrębnych budynków, których powierzchnia całkowita nie może przekraczać 30% powierzchni całkowitej budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działce budowlanej. Ze względu na dopuszczalne przeznaczenie pod usługi, przybranie do porównania jakiejkolwiek działki o takim podwójnym przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym, nie może świadczyć o wadliwym doborze działek porównawczych i naruszeniu art. 4 pkt 16 u.g.n., wedle którego przeznaczenie nieruchomości stanowi jedno z kryteriów podobieństwa. Postawiony zarzut nie dowodzi tym samym naruszenia art. 135 ust. 1 i art. 145 ust. 1 u.g.n., nie dobrano do porównania działek, które z względu na ich przeznaczenie, nie były podobne, zatem zastosowanie z tego względu podejścia porównawczego nie było wykluczone, zaś rzeczoznawca uwzględnił przeznaczenie w planie, prawidłowo je identyfikując. Nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 98a ust. 1b u.g.n. w odniesieniu do przyjętego stanu nieruchomości w zakresie obsługi komunikacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Cesze dojazdu i dostępności komunikacyjnej każdorazowo przyznana została waga 15 %, którą uwzględniono przy wycenie. Przed podziałem działka miała dojazd drogą asfaltową – ulica [..], a ostatnie 70 m drogami gruntowymi i dostęp z dwóch stron działkami nr [..] i [..]. Po podziale nie zmienił się dojazd ulicą [..] ani dostępność działek [..] i [..] do działki [..] zaś działek [..] i [..] do działki [..]. Natomiast do pozostałych wydzielonych działek na dzień ostateczności decyzji o podziale dojazd został urządzony na skutek wydzielenia pod drogę publiczną działki [..], która przeszła na własność gminy z dniem ostateczności decyzji o zatwierdzeniu podziału. W ten sposób, w stosunku do stanu po podziale, wydzielone działki w części mają dotychczasowy dostęp do drogi, a w części dostęp prawnie urządzony przez wydzielenie działki pod drogę publiczną, na którą składają się działki [..] i [..]. Dane te wynikają z mapy z projektem podziału, która stanowi załącznik do decyzji zatwierdzającej podział, jest zatem w tym zakresie miarodajna. Dla działki przed podziałem w operacie przyjęto dojazd i dostępność komunikacyjną na poziomie "średnio korzystne, dojazd drogą gruntową". Po podziale standard ten zachowano dla działek [..] i [..], czyli z zachowanym dojazdem od strony działki [..] i dla działek [..] i [..] z zachowanym dojazdem od działki [..]. Natomiast dla pozostałych wydzielonych działek przyjęto standard dojazdu "mniej korzystne, dojazd drogą nieurządzoną", co uwzględnia dojazd od strony działki wydzielonej pod drogę publiczną. Stan na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział i stan na dzień jej ostateczności został zatem niewątpliwie uwzględniony. Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji nie miał podstaw do uznania, że w sprawie naruszono art. 6 i art. 80 k.p.a. Kwestia doboru nieruchomości podobnych ze względu na przeznaczenie planistyczne oraz kwestia kwalifikacji stanu dojazdu do nieruchomości została powyżej wyjaśniona, w tym zakresie ocena operatu jako materiału dowodowego nie była wadliwa. Natomiast art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, w przypadku szacowania nieruchomości wymaga uwzględnienia regulacji dotyczącej szacowania na drodze sporządzenia operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Jest to wyłączny materiał, w oparciu o który ustala się wartość nieruchomości. Ocena jego prawidłowości przekazana została do kompetencji organizacji zawodowej rzeczoznawców, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. W sprawie taka ocena nie została sporządzona, zatem materiał dowodowy nie został uzupełniony o dokument, który wymagał uwzględnienia przez organ przy wydaniu decyzji, w tej sytuacji zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. nie znajduje potwierdzenia. Z analogicznego powodu nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Materiałem tym w sprawie był zasadniczo operat i żaden inny środek dowodowy nie mógł go zastąpić. Natomiast jeśli chodzi o rozpatrzenie tego materiału dowodowego, to dla skuteczności zarzutu konieczne byłoby wykazanie, w trybie przewidzianym w art. 157 ust. 1 u.g.n., że operat jest wadliwy i błędnie pomija wpływ na wartość czynników związanych z pasem technicznym linii energetycznej lub wadliwe dobiera nieruchomości porównawcze ze względu na powierzchnię. Takiej weryfikacji nie przedstawiono. Niezalenie od powyższego należy też dostrzec, że zarzut pominięcia istnienia pasa technicznego i jego wpływu na wartość nie jest zgodny ze stanem faktycznym, albowiem w operacie rzeczoznawca odnotował na działkach [..] i [..] w charakterystyce działki zagospodarowanie "mniej korzystne, sieć energetyczna na działce". Znalazło to następnie odzwierciedlenie w zastosowanej wartości współczynników korygujących, przy zakresie od 0,11 do 0,19, w przypadku tych dwóch działek rzeczoznawca zastosował współczynnik 0,11, co wpłynęło na ogólną wartość współczynników korygujących. Wpływ ograniczeń w zabudowie został zatem w operacie uwzględniony. Również w kwestii doboru nieruchomości porównawczych skarżący, w celu podważenia merytorycznej prawidłowości operatu, winni byli poddać go ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców. Na podobieństwo nieruchomości składa się szereg cech, zgodnie z definicją z art. 4 pkt 16 u.g.n., przy czym powierzchnia nie jest wśród nich literalnie wymieniona, choć może zostać uwzględniona, jeżeli stanowi cechę wpływająca na wartość. Uwzględnienie tej cechy i jej ewentualna modyfikacja za pomocą współczynników korygujących wchodzą zatem w zakres wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy. Błędem jest zatem, jak to uczyniono w skardze kasacyjnej, obliczanie wartości metra kwadratowego gruntu od jego całkowitej powierzchni. Z doboru nieruchomości do porównania bynajmniej nie wynika, aby rzeczoznawca ustalał tę wartość wyłącznie ze względu na powierzchnię. Jak wynika z tabeli na str. 11 operatu, cena za jednostkę miary powierzchni gruntu była wypadkową zróżnicowanych cech, a nie wyłącznie powierzchni. Potwierdzają to następnie wyliczenia z tabeli na stronie 10 operatu i fakt, że działki o skrajnie różnych powierzchniach (lp 10 i 11 tabeli) mają niemal identyczną wartość metra kwadratowego gruntu (15 i 15,06 zł), a działki o bardzo zbliżonych powierzchniach (lp. 2 i 10 tabeli) wartość odpowiednio 8,32 i 15 zł za metr kwadratowy, czyli różniącą się prawie dwukrotnie. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Przepis ten ma dwie jednostki redakcyjne, zawierające odmienne normy, czego zarzut nie uwzględnia. Nadto, zasady zaufania nie narusza fakt, że organy postawiły granicę, jeżeli chodzi o weryfikacje operatu w postępowaniu administracyjnym. Dowód z operatu jest dowodem z opinii biegłego, ale przepis art. 156 ust. 1 u.g.n. stawia ograniczenie w możliwości dowodzenia wartości nieruchomości i ogranicza środki dowodowe do operatu, zaś art. 157 ust. 1 u.g.n. wskazuje na tryb weryfikacji operatu. Z tych względów ograniczenie ze strony organu zakresu kontroli operatu nie stanowi o naruszenia zasady zaufania. Natomiast podniesione zarzuty nie potwierdzają, aby w dostępnym organowi zakresie, kontrola została przeprowadzona wadliwie. Pod względem formalnym, operat zawiera treści, które odnoszą się do zgłaszanych zastrzeżeń i pozwalają na przyjęcie, że zgłaszane w skardze kasacyjnej kwestie są objęte analizą operatu. Nie uzasadnia uchylenia wyroku Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Kwestia, czy przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, była przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie, które stanowiły podstawę do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały. W uchwale siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 wyjaśniono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Inna jest natomiast sytuacja, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego. Wówczas przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne. Powyższe wyjaśnienia wskazują, dlaczego zarzut kasacyjny ograniczony do art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł w sprawie odnieść skutku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem zarówno opis ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie przez organ, jak i ocenę prawną Sądu I instancji w tym zakresie. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.