I OSK 2414/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2143/18 w sprawie ze skarg B. Z., M. M. i Miasta [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] pażdziernika 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 259 ze zm.), zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu zakończenia postępowania w sprawie o sygnaturze akt I OPS 1/23.

Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2143/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skarg B. Z., M. M. i Miasta [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji: 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich solidarnie na rzecz B. Z. i M. M. kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta [...] kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał m.in., że przedmiotem sprawy jest zabudowana nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], oznaczona dawnym nr hip. [...], która objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279; dalej: "dekret") i w dacie jego wejścia w życie prawo do nieruchomości uregulowane było na rzecz: G. i E. małżonków W. (w 3/4 części) oraz E. L. (w 1/4 części). Objęcie nieruchomości w posiadanie przez gminę nastąpiło 11 kwietnia 1949 r., kiedy ukazało się w tym względzie stosowne ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu [...]. Wniosek o przyznanie w trybie art. 7 dekretu prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości złożyła 18 stycznia 1949 r. E. W. W efekcie jego rozpoznania decyzją z [...] września 1968 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło ustanowienia na rzecz G. i E. małżonków W. i E. L. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego grunt. Następnie decyzją z 15 maja 1969 r. nieruchomość przekazana została w użytkowanie Zarządowi Budynków Mieszkalnych [...] E. L. zmarła 27 kwietnia 1952 r. Decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1968 r. została wyeliminowana ze skutkiem ex tunc decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2002 nr [...], jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, co spowodowało, ze "odżyła" sprawa zainicjowana wnioskiem dekretowym E. W. Decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2005 r. nr [...] stwierdzono z kolei nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] października 1992 r. w części w jakiej odnosiła się ona do budynku zlokalizowanego na działce przy ul. [...] w [...]. Spadkobiercami małżonków W. byli A. W. (w udziale [...]), R. W., ([...]) K. W. (w udziale [...] części) – następstwo potwierdzone zostało postanowieniami: Sądu [...] z 20 pażdziernika 1948 r. [...], Sądu Rejonowego w [...] z 24 pażdzienrika 1985 r. [...], oraz Sąd Rejonowego dla [...] z 15 czerwca 2000 [...] i z 20 wześnia 2000 r. [...] Po E. L. spadkobiercy pozostają nieustaleni. A. W. oraz R. W. aktem notarialnym z 23 maja 2005 r. (rep. A. nr [...]), sprostowanym 16 czerwca 2005 r., zbyli na rzecz M. M. po 20/100 części z przynależnych im udziałów w prawie i roszczeniach do przedmiotowej nieruchomości za kwoty po 500 złotych. Postanowieniem z 6 marca 2002 sygn. akt I Ns [...] Sąd Rejonowy dla [...], na wniosek M. M., ustanowił go kuratorem E. L. do reprezentowania jej jako osoby nieobecnej w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym i NSA o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 1968 r. oraz w postępowaniu przed Burmistrzem [...] i Prezydentem [...] dotyczącym zwrotu przedmiotowej nieruchomości dawnym współwłaścicielom, w tym nieobecnej E. L. Decyzją z [...] grudnia 2005 r. nr [...] Prezydent [...], w następstwie rozpoznania wniosku E. W., orzekł o ustanowieniu w trybie art. 7 ust. 2 dekretu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka nr [...] przy ul. [...] w [...] na rzecz: A. W. w udziale [...], R. W. – w udziale [...], K.W.– w udziale [...], M. M. – w udziale [...] i E. L. (którą w tym postępowaniu reprezentował jako kurator osoby nieobecnej M. M.) w udziale [...], oraz ustalił należny z tego tytułu wymiar czynszu symbolicznego. W wykonaniu decyzji, [...] marca 2006 r. sporządzono w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego akt notarialny (rep A nr [...]), a prawo to zostało ujawnione w dziale II księgi wieczystej nr [...]. Umową z [...] sierpnia 2006 r. Rep. A nr [...] R. W., K. W., K. W. zbyli przynależne im udziały w prawie użytkowania wieczystego oraz własności budynku na rzecz M. M. za łączną kwotę [...] złotych. Cały przynależny ww. udział w prawach M. M. umową z [...] marca 2009 r. Rep. A nr [...] darował z kolei swojej matce B. Z., którą jako współużytkownika wieczystego i współwłaściciela ujawniono w księdze wieczystej. Sąd Rejonowy dla [...] w [...] postanowieniem z [...] listopada 2009 r. [...] orzekł o zniesieniu współużytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości i współwłasności nieruchomości budynkowej w ten sposób, że prawo użytkowania wieczystego oraz prawo własności nieruchomości budynkowej przyznał na wyłączną własność B. Z., ze spłatą na rzecz E. L. kwoty [...] złotych w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się postanowienia wraz z odsetkami ustawowymi w przypadku uchybienia terminowi płatności. Skargę kasacyjną od ww. wyroku z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2143/18 wywiodła Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), w zw. z art 29 ust 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "ustawa") w zw. z art 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 w zw. z 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 38 ust 1 ustawy, poprzez uchylenie skarżonej decyzji Komisji, co wynikało z uznania, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta [...] z [...] grudnia 2005 r. nr [...] w warunkach faktyczno-prawnych konkretnej sprawy była wyłączona z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych rozumianych zgodnie z art 156 § 2 k.p.a., podczas gdy wydanie rozstrzygnięcia przez Komisję w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust 1 pkt 4 ustawy nastąpiło z uwzględnieniem definicji nieodwracalnych skutków prawnych zawartej w art 2 pkt 4 ustawy, która znajdowała zastosowanie w niniejszej sprawie wobec wystąpienia rażącego naruszenia prawa w ramach nadzorowanej decyzji reprywatyzacyjnej, co powoduje, że decyzja Komisji odpowiada prawu; 2) art 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 29 u st 1 pkt 3a i 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 pkt 4 w zw. z art. 41a ust. 1 i 3 i w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 i w zw. z 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy, w sposób polegający na błędnym przyjęciu, że art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy odwołuje się wyłącznie do art 156 k.p.a. w jego pełnym brzmieniu, a więc jednostki redakcyjnej ujętej zarówno w § 1 zawierającym wymienienie kwalifikowanych wad prawnych decyzji, jak i § 2, który zawiera opis negatywnych przesłanek nieważności, do których zalicza się m.in. nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu powołanego przepisu, co skutkuje tym, że w sytuacji wystąpienia przesłanki negatywnej, jedyną prawną możliwością zakończenia postępowania przed Komisją jest stwierdzenie wydania takiej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazanie przyczyn, z powodu których nie stwierdza się nieważności w oparciu o art 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust 1 ustawy, podczas gdy przepis art. 29 ust 1 pkt 3a ustawy należy odczytywać w ten sposób, że Komisja stwierdza nieważność decyzji reprywatyzacyjnej w przypadku zaistnienia przesłanek pozytywnych wymienionych w art 156 § 1 k.p.a. lub przepisach szczególnych, w tym m.in. przepisach samej ustawy (art 30 ust 1 pkt 4 ustawy przewidującym niezależną podstawę stwierdzenia nieważności), z jednoczesnym uwzględnieniem skutków prawnych nadzorowanej decyzji reprywatyzacyjnej, rozumianych w zgodzie z definicją legalną nieodwracalnych skutków prawnych przewidzianą w art. 2 pkt 4 ustawy; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 4 w zw. z art. 41a ust. 1 i 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 i w zw. z w zw. z art 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art 30 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez jego zastosowanie, wynikające z przyjęcia, że w ramach przepisów ustawy dotyczących rozstrzygnięć wydawanych w związku z zakończeniem postępowania rozpoznawczego przed Komisją, kwestię nieodwracalności skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnej obarczonej wadą nieważności należy rozważać wyłącznie w kontekście unormowania z art. 156 § 2 k.p.a., a nie jak to uczyniła Komisja - definicji zawartej w art 2 pkt 4 ustawy, które to naruszenie doprowadziło w konsekwencji do uchylenia decyzji Komisji. Wobec powyższego Komisja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od B. Z., M. M. i Miasta [...] wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Wnioskiem z 6 lutego 2023 r. Rzecznik Praw Obywatelskich, na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wystąpił o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie rozstrzygnięcia następującego zagadnienia prawnego: "Czy nabywcy roszczeń wynikających z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.) przysługuje przymiot strony – w rozumieniu art. 28 k.p.a. – w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu?.". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadaministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, udzielenie odpowiedzi na wyżej wskazane pytanie prawne będzie miało istotne znaczenie również dla rozpoznania przedmiotowej skargi kasacyjnej, gdyż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nabyciem roszczeń wynikających z art. 7 dekretu. W tej sytuacji rozstrzygnięcie przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego o kwestii objętej wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich niewątpliwie będzie miało znaczenie dla rozstrzygnięcia, które zapadnie w niniejszej sprawie. Z powyższych względów uznając, iż zachodzi przesłanka z art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił z urzędu zawiesić postępowanie sądowe do czasu podjęcia uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.