I OSK 2398/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 343/23 w sprawie ze skargi I.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 18 stycznia 2023 r. nr SKO.4146.311.22 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 343/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.P. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 18 stycznia 2023 r. nr SKO.4146.311.22 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ł. z dnia 19 grudnia 2022 r., znak: NR. MGOPS.530.4275.2022. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu (dalej: "SKO" lub "Kolegium") zaskarżając go w całości i podnosząc zarzuty: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. art. 2 ust. 1 i ust. 3c ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 141 z późn. zm., dalej "u.d.w."), przez ich błędną wykładnię i uznanie, że przyznania świadczenia w postaci dodatku węglowego w warunkach określonych w art. 2 ust. 3c u.d.w., tj. gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie zostało uzależnione od uprzedniego podjęcia przez zainteresowaną osobę działań zmierzających do ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania gospodarstwa domowego, które to działania nie zakończyły się ustaleniem odrębnego adresu; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. art. 2 ust. 3c u.d.w., przez jego błędną wykładnię i uznanie, że sam fakt nieustalenia przez skarżącą odrębnego adresu miejsca zamieszkania w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. świadczył o braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod adresem w odrębnych lokalach; 2) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. art. 2 ust. 1 i ust. 3c u.d.w. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej wskutek wadliwego przyjęcia, że organy administracji naruszyły wymienione przepisy u.d.w.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a w zw. z art. 2 ust. 3d u.d.w. poprzez ich błędną wykładnię i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej wskutek wadliwego przyjęcia, że powołany przepis u.d.w. miał zastosowanie w sprawie; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2023, poz. 775 z późn. zm. - dalej "k.p.a."), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej wskutek wadliwego przyjęcia, że organy administracji naruszyły wymienione przepisy k.p.a. Z uwagi na powyższe Kolegium wniosło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; rozpoznanie skargi I.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 18 stycznia 2023 r., znak: SKO.4146.311.22, i jej oddalenie, jako bezzasadnej, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 3) zasądzenie od skarżącej na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje . Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podniesione zarzuty skargi kasacyjnej wskazują, iż w ocenie Kolegium naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. było konsekwencją naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1, ust. 3c i ust. 3d u.d.w. stąd też w pierwszej kolejności konieczne będzie odniesienie się do zarzutów dotyczących tej drugiej kategorii przepisów. Na wstępie zaznaczenia wymaga, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Stosownie przy tym do treści art. 2 ust. 2 powołanej ustawy, przez gospodarstwo domowe rozumie się: osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe). Zgodnie z art. 2 ust. 3a u.d.w. w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. W przypadku, gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania – art. 2 ust. 3b u.d.w. Należy odnotować, że ustawą z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1114) do art. 2 u.d.w. wprowadzono regulacje dotyczącą zamieszkiwania pod jednym adresem więcej niż jednego gospodarstwa domowego. Zgodnie z treścią dodanego ust. 3c, w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. Z kolei dodany ust. 3d przewiduje, że w przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji. Celem powyższej nowelizacji było niewątpliwie objęcie wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie, a w szczególności do ustalenia rzeczywistego źródła ciepła wykorzystywanego w jej gospodarstwie domowym. Cel tych przepisów polega na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia pieniężnego gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. O powyższym świadczy także nowela, wprowadzona ww. ustawą z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych przewidująca możliwość przyznania dodatku dla gospodarstw domowych także osobie, która nawet nie złożyła wniosku o jego wypłatę, a spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy (art. 2 ust. 15f u.d.w. ), jak i takiej, w przypadku której główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania jej gospodarstwa domowego jest źródło, o którym mowa w art. 24 ust. 1 (art. 2 ust. 15g u.d.w.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że z przeprowadzonego przez organ I instancji wywiadu środowiskowego wynika, iż na ogrzewanie budynku znajdującego się pod adresem L., O., Ł. został już pozytywnie rozpatrzony wniosek o dodatek węglowy złożony przez brata skarżącej zamieszkującego pod tym samym adresem. W trakcie wywiadu ustalono także, że skarżąca wraz z córką zajmuje połowę domu, mającą odrębne wejście zaś druga powoła domu zamieszkiwana jest przez jej brata. Obydwa lokale posiadają osobne piece. Pismem z 18 listopada 2022 r. wezwano skarżącą do wskazania czy podjęte zostały kroki formalne prowadzące do nadania odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym samym adresem w odrębnych lokalach. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie. W ocenie organów obydwu instancji, w takim stanie faktycznym skarżąca, aby uzyskać wnioskowany dodatek węglowy, powinna wykazać podjęcie kroków formalnych zmierzających do uzyskania odrębnego adresu dla zajmowanego przez siebie lokalu oraz podać obiektywne przyczyny, że nie było to możliwe do dnia 30 listopada 2022 r., czego w sprawie nie uczyniła i co w konsekwencji doprowadziło do odmowy przyznania jej przedmiotowego dodatku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z takim stanowiskiem organów nie sposób się zgodzić. Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, a także liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, iż w odniesieniu do braku możliwości ustalenia do dnia 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych ustawodawca wcale nie uzależnił stwierdzenia wystąpienia tej przesłanki normatywnej od podjęcia przez osobę ubiegającą się o dodatek formalnych kroków zmierzających do ustalenia odrębnego adresu, takich jak uzyskanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, złożenie wniosku o nadanie numeru porządkowego czy też od potwierdzenia tej okoliczności stosownym dokumentem urzędowym bądź innym skonkretyzowanym dowodem (zob. wyroki WSA w Gliwicach z 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 474/23, z 19 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 391/23 , czy z 31 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1064/23, wyrok WSA w Poznaniu z 15 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Po 290/23 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 13 czerwca 2024 r. sygn. akt IV SA/Wr 598/23 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym nałożenie na osoby ubiegające się o świadczenie wymogów, których nie przewiduje ustawa, byłoby sprzeczne z zasadą praworządności - zasadą działania organów na podstawie przepisów prawa. Nie bez znaczenia dla interpretacji art. 2 ust. 3c u.d.w. pozostaje również to, że przepisy art. 2 ust. 3c-3e u.d.w. obowiązują od 3 listopada 2022 r., a brak możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach dotyczy maksymalnie terminu 30 listopada 2022 r. Uwzględniając konieczność przygotowania niezbędnej dokumentacji dla zainicjowania odpowiedniej procedury prowadzącej do ustalenia odrębnego adresu, poważne wątpliwości budzi obowiązek dokonania powyższego w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Zgodzić się też należy ze stanowiskiem, że spełnienie przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych, o której mowa w art. 2 pkt 3c u.d.w. może nastąpić poprzez złożenie przez stronę oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony, a następnie dokonanie oceny oświadczenia w kontekście zaistnienia warunków zastosowania art. 2 ust. 3d w zw. z art. 2 ust. 3c u.d.w (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2024 r. o sygn. akt I OSK 2701/23 oraz wyrok WSA w Gliwicach 31 stycznia 2024 r. o sygn. akt II SA/Gl 1064/23). Z tych też przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż podnoszone zarzuty naruszenia prawa materialnego nie znajdują uzasadnienia. Brak podjęcia przez skarżącą kroków formalnych do ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym samym adresem w odrębnych lokalach, nie mógł stanowić samoistnej podstawy odmowy przyznania dodatku węglowego na podstawie art. 2 ust. 3d w zw. art. 2 ust. 3c u.d.w. W tych okolicznościach chybione są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji słusznie zauważył, iż wskutek błędnej wykładni przepisu art. 2 ust 3c u.d.w. organy naruszyły też przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. odstępując od oceny, czy spełnione są pozostałe przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia, określone w art. 2 ust. 3d u.d.w. W konsekwencji zaskarżony wyrok zapadł zgodnie z postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art.182 § 2 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.