I OSK 239/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2323/21 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2323/21 uchylił orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej "Kolegium") z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Kolegium, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1.art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 4 w zw. z art. 2 i art. 3 § 2 pkt 1-9 i ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") oraz art. 79 ust. 3 i art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm., dalej jako: "u.g.n.") skutkujące nieważnością postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez uznanie, iż sprawa ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Kolegium umarzające postępowanie z wniosku K. T. (T. ) oraz S. T. (T.) przeciwko Miastu Stołecznemu Warszawy, o uznanie, iż aktualizacja opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], przynależnej do lokalu nr [...] (dalej jako: "Nieruchomość") była nieuzasadniona, należy do właściwości sądu administracyjnego jako sprawa sądowoadministracyjna, pomimo braku spełnienia przesłanki z art. 58 § 4 p.p.s.a., co skutkowało błędnym przyjęciem dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej oraz wydaniem wyroku, pomimo istnienia przesłanek do odrzucenia skargi; 2.art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 153 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nakazanie Kolegium, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie skutecznego doręczenia przed dniem 1 stycznia 2019 r. wypowiedzeń opłaty rocznej wszystkim współużytkownikom wieczystym, ponownego wydania orzeczenia, w sytuacji, gdy w świetle przepisów u.g.n. oraz ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270, dalej jako "Ustawa zmieniająca") nie istnieją podstawy prawne do wydania przez Kolegium merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku użytkownika wieczystego przeciwko Miastu Stołecznemu Warszawie o uznanie bezskuteczności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego Nieruchomości wobec niezakończenia postępowania aktualizacyjnego przed dniem wejścia w życie przepisów Ustawy zmieniającej; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14.06.1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052, dalej jako: "K.p.a.") poprzez wadliwe zarzucenie Kolegium naruszenia zasady prawidłowego zebrania materiału dowodowego na skutek braku ustalenia, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki umorzenia postępowania w trybie art. 4 ust. 2 Ustawy zmieniającej (w postaci ustalenia, czy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019 r.), podczas gdy wobec treści art. 4 ust. 1 w zw. z ust. 2 Ustawy zmieniającej i ustalenia, że postępowanie aktualizacyjne nie zostało zakończone do dnia 13 lutego, brak było przesłanek do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a postępowanie przed Kolegium podlegało umorzeniu w trybie art. 4 ust. 2 Ustawy zmieniającej; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez wadliwe zarzucenie, iż Kolegium nieprawidłowo pouczyło Stronę skarżącą o środku zaskarżenia od Orzeczenia w postaci sprzeciwu do sądu powszechnego, mimo wydania orzeczenia formalnego o umorzeniu postępowania, podczas gdy spełnienie przesłanek z art. 4 ust. 2 Ustawy zmieniającej, wobec treści pozostałych przepisów tej ustawy, jak również przepisów u.g.n. oraz przepisów p.p.s.a., nie modyfikuje trybu zaskarżenia orzeczenia i dalszego trybu postępowania przed sądem cywilnym zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n.; II. naruszenie prawa materialnego, to jest: 1. art. 4 ust. 1 i 2 Ustawy zmieniającej, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż umorzenie postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o uznanie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za nieuzasadnione wymaga spełnienia przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 Ustawy zmieniającej, podczas gdy prawidłowa wykładnia treści art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 Ustawy zmieniającej prowadzi do wniosku, iż spełnienie warunków określonych w art. 4 ust. 1 Ustawy zmieniającej skutkuje ustaleniem z mocy prawa rocznej opłaty przekształceniowej w wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją, zaś postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o uznanie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za nieuzasadnioną lub uzasadnioną w innej wysokości - niezakończone do dnia 13 lutego 2019 r. - podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, niezależnie od spełnienia przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 Ustawy zmieniającej; 2. art. 4 ust. 2 Ustawy zmieniającej oraz art. 80 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. poprzez wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pomimo ustawowego obowiązku wydania przez Kolegium orzeczenia o umorzeniu postępowania, co skutkowało przeniesieniem sporu na grunt postępowania przed sądem cywilnym, Kolegium winno przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w przedmiocie ustalenia, czy wypowiedzenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego Nieruchomości zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 01 stycznia 2019 r. i zależnie od jego wyników wydać prawidłowe orzeczenie w sprawie, podczas gdy już samo stwierdzenie braku zakończenia postępowania aktualizacyjnego do dnia 13 lutego 2019 r. stanowiło samoistną przesłankę wydania orzeczenia o umorzeniu postępowania; Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. Kolegium oświadczyło, iż zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Kolegium na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Przepis art. 193 zd. drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Niezasadnie skarga kasacyjna podnosi niedopuszczalność skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej. Zagadnienie to było już przedmiotem pogłębionej analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, której Sąd dał wyraz w postanowieniu z dnia 09 listopada 2022 r. sygn. I OSK 1395/22, a także w postanowieniu z dnia 19 października 2022 r. sygn. I OSK 1310/22. Stanowisko skargi kasacyjnej oparte zostało na argumencie, że pomimo orzeczenia o umorzeniu postępowania w myśl art. 4 ust. 2 Ustawy zmieniającej, orzeczenie Kolegium pozostaje orzeczeniem w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, a zatem orzeczeniem w sprawie o charakterze cywilnoprawnym. To stanowisko Kolegium jest błędne. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu nie jest zasadność aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, ale dopuszczalność jego rozpoznania ze względu na materialoprawną regulację art. 4 ust. 1 Ustawy zmieniającej. O tym, czy rozstrzygnięcie podlega kontroli sądu administracyjnego, rozstrzyga jego charakter i przepisy p.p.s.a. Wydane w niniejszej sprawie orzeczenie, jako wydane na podstawie art. 4 Ustawy zmieniającej nie rozstrzyga sprawy co do istoty i niezależnie od zastosowanej przez Kolegium terminologii, jest procesowo decyzją o umorzeniu (art. 105 § 1 k.p.a.). Decyzja ta wydana z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a. i na administracyjnym etapie postępowania, jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i służy na nią skarga do sądu administracyjnego. Z tej też przyczyny, jako nieuzasadniony jawi się zarzut nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 3 § 2 pkt 1-9 i ust. 3 p.p.s.a. oraz art. 79 ust. 3 i art. 80 ust. 1 u.g.n. Niezasadne są również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy odnieść się do sprawy prawidłowej wykładni przepisu art. 4 ust. 1 i 2 Ustawy zmieniającej, bowiem to sposób interpretacji tego przepisu przez Kolegium determinuje kwestię zasadności dalszych zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 Ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Stosownie natomiast do treści art. 4 ust. 2 Ustawy zmieniającej, postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Cytowana Ustawa zmieniająca weszła w życie w dniu 13 lutego 2019 r. Z przywołanych przepisów wynika, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej są: po pierwsze – wszczęcie postępowania po dniu 5 października 2018 r. oraz po drugie – brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., tj. dniem przekształcenia z mocy prawa dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wyklucza, że rozstrzygnięcie dotyczące zasadności ustalonej wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste może zapaść. Jednocześnie jednak, organ musi każdorazowo zbadać, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki do umorzenia postępowania. Ustaleniom swoim Kolegium winno dać wyraz w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia. Stąd też trafnie Sąd Wojewódzki wytykając organowi, brak ustaleń, co do tego czy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości tej opłaty zostało skutecznie doręczone przed dniem 1 stycznia 2019 r. wszystkim współuczestnikom wieczystym, nakazał kwestię tę zbadać. Użyty w ust. 2 art. 4 Ustawy zmieniającej zwrot "postępowania, o których mowa w ust. 1" odnieść należy nie do wszystkich postępowań w sprawie aktualizacji opłaty rocznej wszczętych po 5 października 2018 r., a jedynie tych, w których nie doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia tej opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. (datą z jaką następuje przekształcenie w prawo własności dotychczas istniejącego prawa użytkowania wieczystego gruntów, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r.). Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia nie tylko wykładnia literalna, ale również wykładnia systemowa. Prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko Kolegium o bezprzedmiotowości - każdego - wszczętego po dniu 5 października 2018 r. postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, a niezakończonego do 13 lutego 2019 r. stanowi w istocie wybiórczą wykładnię art. 4 ust. 1 i 2 Ustawy zmieniającej, odwołującą się do niepełnego brzmieniu art. 4 ust. 1 Ustawy zmieniającej. Stanowisko Kolegium neguje, bowiem istnienie ustawowej przesłanki braku skutecznego doręczenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty. Jednocześnie, Kolegium prowadzi rozważania w całkowitym oderwaniu od treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz.U. z 2018, poz. 1716, aktualnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 139 - dalej "u.p.u.w.") na podstawie, którego postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia, toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych. Należy zauważyć, że ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309, dalej "ustawa o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości) wprowadzono zmiany do ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (art. 20 ustawy o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości). Jednak, ustawodawca w niezmienionym brzmieniu pozostawił przepis art. 21 ust. 1 u.p.u.w. dodając do niego ustęp 2a, co uzasadnia wniosek, że pozostawienie przez ustawodawcę przepisu art. 21 ust. 1 u.p.u.w. w niezmienionym brzmieniu było celowym działaniem ustawodawcy. Powyższe, przesądza o bezzasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej argumentów o błędnej wykładni art. 4 ust. 1 i 2 Ustawy zmieniającej, co w konsekwencji przesądza o bezzasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a., jak również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te wynoszą 360 zł i w całości składa się na nie wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną.