I OSK 2384/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1667/23 w sprawie ze sprzeciwu G.N. od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z 13 czerwca 2023 r., znak IG-II.7221.55.2023.EG w przedmiocie odmowy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze sprzeciwu G.N. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z 13 czerwca 2023 r., znak IG-II.7221.55.2023.EG, w przedmiocie odmowy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, wyrokiem z 27 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1667/23, oddalił sprzeciw. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151a § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu oraz brak uchylenia decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do uchylenia decyzji I instancji przez organ II instancji, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 39 ust. 1-3 i § 38 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez ich błędną wykładnię do konkretnych realiów faktycznych występujących w sprawie i przyjęcie przez Sąd, że organ II instancji w sposób prawidłowy ustalił, że nie było podstaw do ustalania granicy w oparciu o spokojny stan posiadania. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu co do istoty poprzez jego uwzględnienie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto zrzeczono się rozprawy i wniesiono o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko ocenia zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Podstawę prawną wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowił art. 151a § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). W niniejszej sprawie rozważenia wymaga, czy Sąd I instancji zasadnie przyjął, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Z sytuacją taką mamy zatem do czynienia, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Organ II instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko, że organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Zgodnie z treścią art. 136 k.p.a. organ drugiej instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przedmiotem niniejszej sprawy jest odmowa aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, aktualizacja danych w ewidencji dotyczy naniesienia zmian powstałych już po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych (por. wyrok NSA z 10 lutego 2003 r., II SA 1478/2001). Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1). Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Zatem usuwanie ewentualnych błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciadlać, a nie tworzyć. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie wyjaśniające, które legło u podstaw decyzji Starosty Suskiego, było niewystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia, natomiast ze względu na zaistniałe niejasności w zgromadzonym materiale dowodowym (brak szczegółowej analizy materiałów zasobu pod względem jakości i wiarygodności danych w nich zawartych), nie dawało możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Rację ma zatem Sąd I instancji, że starosta nie przeprowadził pełnego postępowania wyjaśniającego. Zauważyć należy, że podczas prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, tak jak i w innych dziedzinach, mogą zostać popełnione błędy związane ze sztuką geodezyjną. Organ I instancji nie wyjaśnił, czy podczas prowadzenia ewidencji gruntów i budynków został popełniony błąd w sztuce geodezyjnej, który przyczynił się do określenia danych ewidencyjnych działek nr [...]1, [...]2 i [...]3 oraz działek nr [...]4, [...]5, [...]6 i [...]3, których przebieg granic uległ zmianie na podstawie operatu technicznego z kompleksowej modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków wpisany do ewidencji zasobu 24 września 2018 r. pod numerem [...]1. Starosta nie ustalił również, czy błąd także nie został popełniony podczas wyznaczania punktów granicznych działki ewidencyjnej nr [...]2, w wyniku którego powstał operat techniczny wpisany do zasobu 14 grudnia 2022 r. (a zatem w czasie trwania niniejszego postępowania) pod numerem [...]2, co znalazło wydźwięk w decyzji organu II instancji a następnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Admiracyjnego. Niemożliwym też było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Ma to szczególne znaczenie w kontekście operatu nr [...] wpisanego do zasobu geodezyjnego i kartograficznego 13 sierpnia 1999 roku pod numerem [...]3, zgodnie z którym zarówno przebieg granic działek, jak i ich wielkość była odmienna od tego, który powstał po modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków. Braki w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organ I instancji oraz niedokonanie kompleksowej oceny zebranego materiału dowodowego sprawiły, że organ II instancji nie miał innej możliwości, jak uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Przywołane przez Sąd I instancji, jak i Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nieścisłości i braki niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśnić również trzeba, że na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że w sytuacji, gdy organ I instancji nie ustali poprawnie stanu faktycznego, organ odwoławczy w istocie ma ustawowy nakaz orzekania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku wad postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy nie ma zatem prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1638/20). Analiza akt sprawy wskazuje, że organ I instancji nie rozstrzygnął sprawy co do istoty, a konieczny do wyjaśnienia zakres wykracza poza granice art. 136 § 2 k.p.a. i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności - organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 kpa. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza zatem obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę na podstawie materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji, uwzględniając m.in. okoliczności faktyczne istniejące w dacie orzekania przez niego. Przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne, gdy nie będzie skutkować naruszeniem ww. zasady dwuinstancyjności, co słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego błędnej wykładni przepisów wskazanych w 2 punkcie skargi kasacyjnej zauważyć należy, że kontrola na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. nie odbywa się z punktu widzenia treści normy prawa materialnego, którą rzeczywiście należy zastosować, a tym samym ocena taka na tym etapie postępowania była nieuprawniona. Z powyższych względów za niezasadne należało uznać zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną