I OSK 2383/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1388/19 w sprawie ze skargi A.W. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2019 r. oddalił skargę A.W. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie niedopuszczalności wniesienia odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw z art. 134 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, i w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191, z późn. zm.), dalej: ustawa komunalizacyjna, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy przez nieuzasadnione przyjęcie, że skarżący nie miał legitymacji do złożenia odwołania w przedmiotowej sprawie, gdyż nie przysługiwał mu przymiot strony postępowania administracyjnego; 2) art. 151 ppsa w zw. z art. 134 i art. 138 § 1 pkt 3 i art. 28 kpa, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd zaaprobował nieprawidłowo wydane postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego; 3) art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd wydał zaskarżony wyrok bez dogłębnego badania tytułu prawnego skarżącego do spornej nieruchomości i bez uwzględnienia okoliczności nabycia w drodze zasiedzenia własności tej nieruchomości, które następuje z mocy prawa na podstawie art. 172 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r. poz. 1025, z późn. zm.), dalej kc; 4) art. 7 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 98 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. z 1975 r. Nr 26 poz. 139, z późn. zm.) przez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że sporna działka może być przedmiotem komunalizacji jako mienie gromadzkie. Postanowieniem z 29 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne z uwagi na śmierć skarżącego, a następnie postanowieniem z 23 marca 2023 r. podjął to postępowanie z udziałem następców skarżącego, którzy pismami z 13 i 14 marca 2023 r. oświadczyli, że popierają złożony środek zaskarżenia. Pismem z 15 grudnia 2023 r. wdowa po skarżącym podtrzymała reprezentowane przez niego wcześniej stanowisko w sprawie oraz nadesłała odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Kielcach I Wydział Cywilny z 17 maja 2023 r., sygn. akt I Ns 819/22, stwierdzające zasiedzenie przez nią i skarżącego na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej z dniem 21 maja 2010 r. prawa własności nieruchomości położonych w W. gmina L. oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,0331 ha oraz [...] o powierzchni 0,0071 ha. Przy piśmie z 23 stycznia 2024 r. B.W. nadesłała odpisy aktów notarialnych Rep. A nr [...] i Rep. A nr [...] wskazujące, że jest ona właścicielką działek nr [...], [...], [...] i [...]. Ponadto odrębnymi pismami z 23 stycznia 2024 r. D.W., K.W., R.W. i S.C. oświadczyli, że popierają pismo z 15 grudnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia prawidłowości stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z [...] grudnia 2018 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę L. z mocy prawa własności m.in. działki nr [...], obręb [...]. Skarżący bowiem, nie będąc stroną postępowania komunalizacyjnego, złożył odwołanie od tej decyzji w zakresie wskazanej powyżej działki, wywodząc swoje prawo do udziału w toczącym się postępowaniu w związku z prawem własności tej działki przysługującym mu z tytułu jej zasiedzenia. Podkreślić na wstępie trzeba, że do stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę L. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów Gminy L., obręb [...] m.in. jako działka nr [...] doszło przy powołaniu się na art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Tryb regulowany tymi przepisami wymagał wcześniejszego ustalenia, że dana nieruchomość stanowi mienie gromadzkie. W myśl bowiem art. 7 ust. 1 tej ustawy z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z mocy prawa mieniem gminy staje się mienie gminne w rozumieniu art. 98 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139 z późn. zm.), a zatem stanowiące dotychczas mienie gromadzkie. W wydanym na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o radach narodowych rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 czerwca 1958 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz. U. Nr 42, poz. 201), zastąpionym następnie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz. U. Nr 64, poz. 303), uregulowano kwestie zarządu i trybu zbywania mienia gromadzkiego. Ustawą zaś z dnia 29 listopada 1972 r. o utworzeniu gmin i zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 49, poz. 312) dotychczasowy podział terenów wiejskich na gromady został zniesiony. W miejsce dotychczasowych gromad zostały utworzone gminy, mienie gromadzkie stało się mieniem gminnym. Całkowita zmiana charakteru prawnego i istotnej funkcji gromad, które stały się jednostkami podziału administracyjnego, pociągnęła za sobą przejście majątku (mienia) gromadzkiego na własność Państwa, które reguluje sprawy zarządu tego mienia, tak jak zarządu innego mienia ogólnonarodowego. W postanowieniu z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt III CKN 430/00, Sąd Najwyższy szczegółowo przeanalizował zagadnienie statusu prawnego mienia gromadzkiego. W orzeczeniu tym sformułowano tezę, że mienie gromadzkie, które na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych stało się mieniem gminnym, stanowiło przedmiot własności państwowej w rozumieniu art. 177 k.c. Sąd Najwyższy wskazał, że pod rządami ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie samorządu terytorialnego, gromady nie będąc jednostkami samorządu terytorialnego, miały osobowość prawną oraz były podmiotami majątku i dobra gromadzkiego. Ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej wprowadziła system jednolitej władzy państwowej, powołała rady narodowe jako terenowe organy jednolitej władzy państwowej (art. 1) i zniosła związki samorządu terytorialnego (art. 32 ust. 1). Majątek dotychczasowych związków samorządu terytorialnego z mocy prawa stał się majątkiem państwa (art. 32 ust. 2). Przejęcie dotyczyło majątku gmin, a nie gromad. Dotychczasowe przepisy o gromadach i organach gromadzkich zachowały moc do czasu odrębnego uregulowania ustawowego (art. 44 ust. 1). Stanowisko dotyczące charakteru byłego mienia gromadzkiego, które stało się przedmiotem własności państwowej, wyrażał również Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 9 września 1987 r., II SA 113/87, ONSA 1987, Nr 2, poz. 63). Kluczowym dla dokonania oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej jest art. 7 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym przepis ust. 1 nie narusza praw osób trzecich do wymienionego w tym przepisie mienia, w tym także praw wspólnot gruntowych i leśnych. W tym kontekście - jak wywodzi skarga kasacyjna - doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego poprzez nieuwzględnienie przysługujących skarżącemu praw do przedmiotowej nieruchomości, które wykluczały komunalizację mienia w omawianym trybie. W rozpoznawanej sprawie skarżący interes prawny uprawniający do uznania go za stronę postępowania komunalizacyjnego upatruje w prawie własności działki nr [...] nabytej zdaniem skarżącego w drodze jej zasiedzenia. W ocenie skarżącego nabycie prawa spornej działki nastąpiło bowiem z mocy prawa z upływem określonego czasu jej samoistnego posiadania, pomimo że dopiero wystąpił on o stwierdzenie zasiedzenia spornej działki. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że w myśl art. 172 kc posiadacz nieruchomości niebędący jej właścicielem nabywa własność, jeżeli posiada nieruchomość nieprzerwanie od lat dziesięciu jako posiadacz samoistny, chyba że uzyskał posiadanie w złej wierze – zasiedzenie (§ 1). Po upływie lat dwudziestu posiadacz nieruchomości nabywa jej własność, choćby uzyskał posiadanie w złej wierze (§ 2). W wyniku zmian zacytowanego powyżej przepisu z dniem 1 października 1990 r. wydłużeniu uległy okresy zasiedzenia i wynoszą one obecnie 20 lat w przypadku posiadacza samoistnego, który wszedł w posiadanie nieruchomości w dobrej wierze, oraz 30 lat od wejścia w posiadanie nieruchomości w złej wierze. Podkreślić przy tym należy, że w literaturze przedmiotu prezentowane jest stanowisko zgodnie, z którym nabycie własności nieruchomości w drodze zasiedzenia jest nabyciem pierwotnym następującym bez konieczności wydania orzeczenia w tym zakresie. Wszelkie orzeczenia sądu stwierdzające zasiedzenie określonej nieruchomości mają wyłącznie charakter deklaratoryjny, tj. potwierdzający nabycie prawa własności. Zauważyć przy tym jednakże należy, że stwierdzenie nabycia własności nieruchomości w drodze zasiedzenia należy do właściwości sądów powszechnych (por. art. 609 i art. 610 kpc). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje to, że do stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości nie są uprawnione organy administracji ani sądy administracyjne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 229/20). Zasiedzenie nieruchomości następuje po określonym czasie od objęcia tej nieruchomości w posiadanie samoistne, przy czym okres zasiedzenia zależny jest od tego, czy osoba wywodząca swoje prawo własności nieruchomości z jej zasiedzenia wstąpiła w to posiadanie w dobrej, czy złej wierze. Powoduje to, że do stwierdzenia zasiedzenia konieczne jest ustalenie daty wejścia w posiadanie nieruchomości, ustalenie charakteru tego posiadania, zbadanie czy objęcie nieruchomości w posiadanie samoistne nastąpiło w złej czy w dobrej wierze oraz jaki był czas tego posiadania i czy posiadanie to było nieprzerwane. Do dokonania tych ustaleń, jak wskazano powyżej, uprawnione są wyłącznie sądy powszechne i nie może to nastąpić w toku postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego bez naruszenia przepisów o właściwości. Oznacza to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że osoba wywodząca swoje prawo własności do określonej nieruchomości z tytułu jej zasiedzenia powinna na potrzeby postępowania administracyjnego legitymować się orzeczeniem stwierdzającym zasiedzenie tej nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie skarżący swoje prawo do komunalizowanej działki wywodzi z faktu nieprzerwanego jej posiadania jako posiadacz samoistny od 21 marca 1980 r. kiedy to poprzednikom prawnym skarżącego przyznano gospodarstwo rolne, w ramy którego wchodzić miała sporna działka. Stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości złożonej z działek nr [...] i [...] nastąpiło dopiero postanowieniem Sądu Rejonowego w Kielcach I Wydział Cywilny z 17 maja 2023 r., przy czym postanowienie to jako datę zasiedzenia tej nieruchomości (tj. nabycia jej własności) ustaliło na dzień 21 maja 2010 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest zatem podstaw do uznania, że skarżący (jego poprzednicy prawni) w dacie 27 maja 1990 r. był właścicielem spornej nieruchomości. W sytuacji takiej organ prawidłowo stwierdził niedopuszczalność wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji z 13 grudnia 2018 r. Decyzja ta bowiem stwierdzała, że sporna nieruchomość stanowiła mienie gminne od dnia wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. od 27 maja 1990 r. Skoro zatem na tę datę skarżący (i jego małżonka) nie byli właścicielami spornej nieruchomości, co wynika z rozstrzygnięcia postanowienia o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości w drodze zasiedzenia, to na dzień 27 maja 1990 r. nie przysługiwały im żadne prawa podlegające ochronie w toku postępowania komunalizacyjnego, których istnienie powodowałoby istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego, przemawiającego za uznaniem go stroną postępowania administracyjnego. Powyższe nie wyklucza możliwości późniejszego nabycia własności tej nieruchomości w drodze zasiedzenia po spełnieniu wszystkich przesłanek wynikających z art. 172 kc. W konsekwencji powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 151 ppsa w zw z art. 134 w zw. z art. 28 kpa i w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa w zw. z art. 172 kc oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 98 ustawy o radach narodowych. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 134 i art. 138 § 1 pkt 3 i art. 28 kpa przez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji faktu stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, zamiast umorzenia postępowania odwoławczego, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne, podczas gdy w myśl art. 138 § 1 pkt 3 tej ustawy organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Analiza tych przepisów wskazuje, że podstawy ich zastosowania są odmienne. Umorzenie postępowania odwoławczego następuje bowiem w przypadku stwierdzenia, że wszczęte postępowanie przed organem drugiej instancji stało się bezprzedmiotowe (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 25/21), podczas gdy stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest skutkiem braku interesu prawnego w występowaniu w postępowaniu w charakterze strony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3578/18). Umorzenie postępowania odwoławczego wymaga zatem po pierwsze wszczęcia tego postępowania, a następnie stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. W rozpoznawanej sprawie wszczęciu powstępowania odwoławczego na skutek wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji komunalizacyjnej stanął brak podstaw do uznania, że legitymuje się on interesem prawnym uprawniającym go do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony. Oznacza to, że w sprawie tej spełnione zostały przesłanki stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, a nie umorzenia (niewszczętego) postępowania odwoławczego. Tym samym analizowany zarzut należało uznać za niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.