I OSK 2370/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska, po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2478/13 w sprawie ze skargi D.R. M. Sp. z o.o. w L. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz D. R. M. Sp. z o.o. w L. kwotę 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 [...]r. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra G[...] z dnia 31[...] r. nr D[...], utrzymującą w mocy decyzję Ministra G[...] z dnia 20 [...] r. nr D[...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr 2[...] Ministra P[...] z dnia 13 lutego 1948 r. w części orzekającej o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa pod nazwą: Fabryka M[...] ul. W[...], w zakresie przejętej wraz z ww. przedsiębiorstwem nieruchomości położonej we W[...] przy ul. W[...], stanowiącej działkę nr 4[...] o powierzchni 37.870m2, zapisaną w księdze hipotecznej nr 4[...]; a nadto stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Ministra G[...] na rzecz strony skarżącej Dr R[...] w L[...] kwotę 457zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Minister Gospodarki, po rozpatrzeniu wniosku Dr R[...] w L[...], decyzją z dnia 31 [...] r., nr D[...]utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 20[...] 2013 r., nr D[...] o niestwierdzeniu nieważności, na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej przywoływanej jako: "K.p.a.", orzeczenia Nr 23 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 13 lutego 1948r., w części dotyczącej przedsiębiorstwa pod nazwą: Fabryka M[...], ul. W[...], w zakresie przejętej wraz z ww. przedsiębiorstwem nieruchomości położonej we W[...] przy ul. W[...], stanowiącej działkę nr 4[...] o powierzchni 37.870m2, zapisaną w księdze hipotecznej nr 4[...]. W uzasadnieniu podkreślono, że w niniejszej sprawie Minister G[...] był związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2012 r., w sprawie I OSK 672/11, w którym stwierdzono, że objęte decyzją z dnia 13 lutego 1948 r. przedsiębiorstwo stanowiło w tej dacie własność skarżącej Spółki, a mienie to jedynie zostało zagrabione przez niemieckiego okupanta. W powyższym wyroku stwierdzono także, że nieruchomość położona we W[...] przy ul. W[...], obejmująca działkę nr 4[...] o powierzchni 37.870m2, zapisana w księdze hipotecznej nr 4[...] stanowiła składnik majątkowy znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Dalej Minister G[...] uznał, że w dniu 5 lutego 1946 r., tj. chwili wejścia w życie ustawy z dnia 3 stycznia 1946r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17 ze zm.) – dalej przywoływanej jako: "ustawa", przedmiotowe przedsiębiorstwo spełniało przesłankę nacjonalizacyjną, określoną w art. 3 ust. 1 lit. B ustawy, bowiem jako dobrze prosperujące przedsiębiorstwo posiadało zdolność zatrudnienia kształtującą się na poziomie powyżej 50 pracowników na jedną zmianę. Zdaniem organu nadzoru, powoływany w treści orzeczenia Nr 23 z dnia 13 lutego 1948 r. przepis art. 2 ustawy nie mógł stanowić rzeczywistej podstawy nacjonalizacji przedmiotowego przedsiębiorstwa. Powoływanie w decyzji niewłaściwego przepisu prawa samo przez się nie powoduje nieważności decyzji, jeżeli rozstrzygnięcie znajduje oparcie w innym przepisie prawa (niewymienionym w decyzji), zawartym w akcie normatywnym będącym podstawą decyzji. Powołanie w kwestionowanym orzeczeniu zamiast przepisu art. 3, art. 2 ustawy nie mogło być zatem uznane za rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji nacjonalizacyjnej. Jednocześnie Minister G[...] wskazał, że zobligowany był do określenia zdolności, a nie faktycznego zatrudnienia w przedmiotowej fabryce na dzień 5 lutego 1946 r. Uwzględniając jednak okoliczność, że ze swojej istoty zdolność zatrudnienia jest wartością co najwyżej równą lub wyższą faktycznemu zatrudnieniu i w żadnym wypadku rzeczywista zdolność zatrudnienia nie może być niższa niż stan faktyczny zatrudnienia w danym okresie, to przyjmując nawet najniższą z wynikających z akt sprawy wielkość zdolności zatrudnienia w przedmiotowym przedsiębiorstwie, wynoszącą 67 pracowników na jedną zmianę w dniu 19 sierpnia 1946 r. (a więc w dacie zbliżonej do daty wejścia w życie ustawy), bezspornym było w ocenie organu, że zdolność zatrudnienia w owym przedsiębiorstwie znacznie przekraczała kryterium jego upaństwowienia wynoszące powyżej 50 pracowników na jedną zmianę. W tym zakresie Minister wskazał, że w aktach sprawy brak było jakiegokolwiek dokumentu, który wskazywałby na niższą zdolność zatrudnienia przedmiotowej fabryki, niż 50 pracowników na jedną zmianę przy produkcji w dacie 5 lutego 1946r. lub choćby w okresie do tej daty zbliżonym. Od powyższej decyzji Dr R[...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucając jej naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że orzeczenie Nr 23 Ministra P[...] z dnia 13 lutego 1948 r. zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, podczas gdy powyższe orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, wskutek czego organ winien stwierdzić nieważność decyzji, czego jednak nie dokonał; 2) naruszenie art. 6 i 7 K.p.a. poprzez błędną interpretację stanu faktycznego i prawnego, co w efekcie doprowadziło do uznania stanu niezgodnego z prawem za właściwy; 3) naruszenie art. 3 ust. 1 lit. B ustawy poprzez uznanie, że przedmiotowe przedsiębiorstwo zostało skutecznie przejęte przez Państwo na własność podczas, gdy przejęcie nastąpiło bez wypłaty należnego odszkodowania, wskazując w uzasadnieniu, że Minister G[...] w wydanych decyzjach podał jedynie, iż dyspozycja art. 3 ust. 1 lit. B ustawy przewidywała przechodzenie na własność Państwa przedsiębiorstw przemysłowych, które nie zostały wymienione pod lit. A, a są zdolne zatrudnić przy produkcji na jedną zmianę więcej niż 50 pracowników. W ocenie strony skarżącej przepis art. 3 ust. 1 lit. B ustawy stanowi wprost, że za odszkodowaniem przejmuje Państwo na własność przedsiębiorstwa przemysłowe, które nie zostały wymienione pod lit. A, jeżeli zdolne są zatrudnić przy produkcji na jedną zmianę więcej niż 50 pracowników. W tej sytuacji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 lit. B ustawy poprzez uznanie, że przedmiotowe przedsiębiorstwo zostało skutecznie przejęte przez Państwo na własność, w sytuacji gdy przejęcie przedsiębiorstwa nastąpiło bez odszkodowania. Powyższe, zdaniem strony skarżącej, prowadzi do jednoznacznej konstatacji, że kwestionowane orzeczenie nacjonalizacyjne wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, a Minister G[...] – ponownie dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – nie dostrzegł ewidentnej wady powyższego orzeczenia, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, czym naruszył przepisy procesowe, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister G[...] wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że niewypłacenie odszkodowania za znacjonalizowanie przedsiębiorstwa jest skutkiem zaniechania wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia przewidzianego w art. 7 ust. 4 i 6 ustawy. Podkreślił, że brak rozstrzygnięcia o odszkodowaniu w orzeczeniu dotyczącym przejęcia przez Państwo przedmiotowego przedsiębiorstwa, nie tylko nie naruszało w sposób rażący prawa, w oparciu o które orzeczenie to wydano, lecz było z nim zgodne, bowiem przepisy ustawy nie uzależniały przejęcia mienia na własność Państwa od przyznania odszkodowania byłemu właścicielowi, które miało być wypłacane w okresie późniejszym na podstawie orzeczeń specjalnych komisji. Skład tych organów, sposób powoływania ich członków oraz tryb ich działania miały zostać określone w rozporządzeniu Rady Ministrów, wydanym na podstawie przepisu art. 7 ust. 4 ustawy. Wynika stąd, że przyznawanie odszkodowań za znacjonalizowanie przedsiębiorstwa stanowiło odrębną kwestię i miało się dokonywać w postępowaniu szczególnym przed specjalnymi organami, jednakże pomimo ww. upoważnień ustawowych Rada Ministrów nie wydała przepisów wykonawczych dotyczących zasad, trybu i wysokości wypłaty odszkodowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając wniesioną skargę doszedł do wniosku, że jest ona uzasadniona, choć z innych względów, niż w niej podniesione. Podkreślił, iż kluczowe znaczenie w sprawie miała ocena prawna zaprezentowana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2012r. w sprawie I OSK 672/11, którą – na mocy art. 153 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej przywoływanej jako "P.p.s.a." – związany był Minister G[...]. Sąd I instancji podkreślił, iż zaprezentowana w powyższym wyroku ocena prawna jest aktualna także w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: 1) Fabryka M[...] we W[...] była przedsiębiorstwem w rozumieniu art. 40 § 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 27 czerwca 1934r. – Kodeks handlowy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji nacjonalizacyjnej; 2) Fabryka ta mieściła się w zabudowaniach położonych na nieruchomości firmy Dr R[...]; 3) Przejęcie tego przedsiębiorstwa decyzją z dnia 13 lutego 1948r. obejmowało również budynki, w którym prowadzono przedsiębiorstwo posadowione na gruncie należącym do Dr R[...] 4) Objęte decyzją z dnia 13 lutego 1948 r. przedsiębiorstwo stanowiło w tej dacie własność Dr R[...], a mienie to zostało jedynie zagrabione przez okupanta – Niemca W[...]; 5) Żądaniem Spółki objęto stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 13 lutego 1948r. o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa; 6) Dr R[...] ma interes prawny w kwestionowaniu, w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, orzeczenia Nr 2[...] Ministra P[...] z dnia 13 lutego 1948r. o przejęciu na własność Państwa Fabryki M[...]. Sąd I instancji wskazał, iż z powyższego wyroku wynika także, że orzeczenie Ministra Przemysłu i Handlu Nr 23 z dnia 13 lutego 1948r. wydane zostało na podstawie art. 2 ust. 7 ustawy, pomimo tego, że orzeka o przejściu na własność Państwa mienia należącego do polskiego właściciela, a przejście mienia Dr R[...] nastąpiło bez odszkodowania, zaś organ w rozstrzygnięciu nacjonalizacyjnym odwołał się do przepisu art. 2 ust. 1 ustawy. Ponadto ustalono, że orzeczenie o przejściu mienia Dr R[...] na własność Państwa wydano na podstawie postanowienia Wojewódzkiej Komisji do spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w B[...] z dnia 25 marca 1947r., nr A 75/47, które orzekało o przedstawieniu właściwemu ministrowi wniosku o wydanie orzeczenia o przejęciu Fabryki M[...] we W[...] na własność Państwa w trybie art. 2 ustawy (§ 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62)). Postanowienie to stało się ostateczne o czym świadczy pismo Wojewódzkiej Komisji do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw w B[...] z dnia 15 listopada 1947r., L.dz. A 69/3534/47). Dalej Sąd I instancji wskazał, iż w takim stanie faktycznym i prawnym orzeczenie Ministra P[...] Nr 2[...] z dnia 13 lutego 1948 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 i 7 ustawy, skoro potwierdza nacjonalizację bez odszkodowania mienia niestanowiącego majątku osób, o których mowa w art. 2 ust. 1, lecz polskiej osoby prawnej, co potwierdza protokół z dnia 26 października 1945r. spisany przez przedstawicieli Tymczasowego Zarządu Państwowego we W[...]. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Ministra G[...], że w niniejszej sprawie jedynie omyłkowo Minister P[...] powołał się na przepis art. 2 ustawy, a nie na znajdujący zastosowanie w sprawie przepis art. 3 ust. 1 lit. B ustawy wskazując, iż całe postępowanie o przejęcie przedmiotowego przedsiębiorstwa na własność Państwa do momentu jego zakończenia orzeczeniem nacjonalizacyjnym było prowadzone w trybie art. 2 ustawy. Świadczy o tym zarówno treść postanowienia Wojewódzkiej Komisji do spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w B[...] z dnia 25 marca 1947r., nr A 75/47, które na mocy § 65 ust. 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947r. stanowiło podstawę do wydania kwestionowanego orzeczenia, jak i treść samego orzeczenia. Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że w niniejszej sprawie rolą organu nadzoru orzekającego w postępowaniu nieważnościowym była ocena legalności orzeczenia Nr 2[...], w części orzekającej o przejęciu przez Państwo przedmiotowego przedsiębiorstwa, w tym zgodności z prawem zastosowanej przez Ministra P[...] podstawy materialnoprawnej orzeczenia na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy. W postępowaniu tym organ nadzoru nie był uprawniony do orzekania o zmianie podstawy prawnej kwestionowanego orzeczenia i prowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia podstawy materialnoprawnej, która pasowałaby do kontrolowanego orzeczenia i wyjaśniania, czy przesłanki wynikające z tej innej podstawy zostały w sprawie spełnione. Sąd I instancji podkreślił, iż nie sposób przyjąć, że Minister P[...] orzekał w sprawie nacjonalizacyjnej w oparciu o przepis art. 3 ust. 1 lit. B ustawy, bowiem organ ten w ogóle nie ustalał i nie oceniał przesłanki zdolności nacjonalizowanego przedsiębiorstwa do zatrudnienia na jedną zmianę więcej niż 50 pracowników, zaś przepisy art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 lit. B ustawy obejmują zupełnie inne przypadki nacjonalizacji przedsiębiorstw przemysłowych, oparte na innych przesłankach. W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że zarówno decyzja Ministra G[...] z dnia 31 [...] r.., nr D[...], jak i poprzedzająca ją decyzja tegoż organu z dnia 20 lutego 2013r., nr D[...] zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. wyjaśnianie stanu faktycznego sprawy i ocenę legalności kwestionowanego orzeczenia nacjonalizacyjnego z punktu widzenia przepisu art. 3 ust. 1 lit B ustawy i w konsekwencji przyjęcie, że wydane w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy orzeczenie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe naruszenie prawa materialnego, w ocenie Sądu I instancji, miało w niniejszej sprawie wpływ na jej wynik. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji uznał je za bezzasadne bowiem kwestia dokładnego wyjaśnienia zdolności znacjonalizowanego przedsiębiorstwa do zatrudnienia przy produkcji na jedną zmianę więcej niż 50 pracowników nie miała znaczenia dla niniejszej sprawy, skoro kwestionowane orzeczenie zostało wydane w oparciu o przepis art. 2 ustawy. Podobnie zarzut naruszenia przez organ nadzoru przepisu art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nie miał znaczenia w sprawie skoro Minister P[...] tego przepisu nie stosował w orzeczeniu nacjonalizacyjnym, a kwestionowane orzeczenie, jak wynika z jego treści, było wydane na podstawie art. 2 ust. 7 w zw. z ust. 1 ustawy. Sąd I instancji wskazał nadto na konieczność zastosowania się Minister G[...] w ponownie prowadzonym postępowaniu do zaprezentowanej w wyroku oceny prawnej i wyjaśnienia, czy kwestionowane orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister G[...], na podstawie art. 173 § 1 i 2 w związku z art. 177 § 1 P.p.s.a. zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. art. 3 ust. 1 lit. B oraz art. 2 ust. 1 i 7 ustawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Minister G[...] niewłaściwie zastosował art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., albowiem wyjaśnił stan faktyczny sprawy i ocenę legalności orzeczenia Nr 2[...] z dnia 13 lutego 1948r. w części orzekającej o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa – Fabryka M[...] – W[...]ul. W[...]z punktu widzenia przepisu art. 3 ust. 1 lit. B ustawy i w konsekwencji błędnie przyjął, że orzeczenie to nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ prawidłowo zastosował art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ustalając, że w ustawie nacjonalizacyjnej była podstawa prawna do przejęcia na własność Państwa przedmiotowego przedsiębiorstwa i wyjaśniając w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał archiwalny, czy przedmiotowe przedsiębiorstwo spełniało przesłanki nacjonalizacji określone w art. 3 ust. 1 lit. B ustawy i w konsekwencji uznając, iż w sprawie nie zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia, skoro spełniało ono przesłanki nacjonalizacji, co oznaczało, iż nie pozostawało w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym obowiązującym w dacie jego wydania; b) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż tylko oczywista omyłka we wskazaniu podstawy prawnej ww. orzeczenia nacjonalizacyjnego mogłaby uzasadniać ustalanie w postępowaniu nadzorczym, czy w dacie jego wydania obowiązywał inny przepis prawa, który stanowiłaby podstawę do przejęcia przedmiotowego przedsiębiorstwa na własność Państwa, podczas gdy wobec tego, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w przypadku oczywistej sprzeczności decyzji ze stanem prawnym obowiązującym w dacie jej wydania, brak było podstaw do takiego poglądu, tym bardziej, że w ustawie była podstawa prawna do nacjonalizacji przedmiotowego przedsiębiorstwa, a ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, że przedsiębiorstwo to spełniało przesłanki nacjonalizacji, co oznaczało, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do stwierdzenia nieważności tegoż orzeczenia w części dotyczącej przedmiotowego przedsiębiorstwa, 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 lit. B ustawy poprzez błędne przyjęcie, że kwestia dokładnego wyjaśnienia zdolności przedmiotowego przedsiębiorstwa do zatrudnienia przy produkcji na jedną zmianę, więcej niż 50 pracowników, nie miała znaczenia dla niniejszej sprawy, a tym samym pominięcie oceny obu decyzji Ministra G[...] w tym zakresie na skutek błędnego stanowiska Sądu I instancji o niewłaściwym zastosowaniu przez organ przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., podczas gdy w niniejszej sprawie należało również dokonać analizy zaskarżonych decyzji Ministra G[...] i akt sprawy w tym zakresie, ponieważ Minister G[...] właściwie zastosował art. 156 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 lit. B ustawy. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, iż zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, które toczy się na podstawie art. 157 K.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 K.p.a., a zestawienie to stanowi zamknięty katalog podstaw nieważności, który nie może być uzupełniony, poprzez stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. W myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samej decyzji od chwili jej wydania, a więc treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania (vide: wyroki WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2007r. w sprawie IV SA/Wa 174/07 oraz z dnia 29 czerwca 2007r. w sprawie IV SA/Wa 377/07). Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza natomiast, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Przyjmuje się zatem, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce w sytuacji, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu uprawniającego organ administracji państwowej do rozstrzygnięciu sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, przez brak podstawy prawnej rozumie się fakt, iż decyzja rzeczywiście takiej podstawy nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis (vide: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1983r. w sprawie I SA 1294/82). Podkreślono, że powołanie w decyzji niewłaściwego przepisu prawnego samo przez się nie powoduje nieważności tej decyzji, jeżeli rozstrzygnięcie znajduje oparcie w innym przepisie prawnym (niewymienionym w tej decyzji), ale zawartym w akcie normatywnym, który jest podstawą decyzji. Zatem w sprawie stwierdzenia nieważności istotna jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Podkreślono także, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Dodatkowo wskazano, że postępowanie zakończone decyzjami uchylonymi zaskarżonym wyrokiem miało charakter nadzorczy, albowiem w swej istocie sprowadzało się wyłącznie do oceny prawidłowości (legalności) orzeczenia nacjonalizującego w jego stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dacie jego wydania. Oznacza to, że podejmowane przez organ czynności dowodowe miały służyć wyłącznie ocenie, czy zakwestionowane orzeczenie dotknięte jest wadą nieważności, a nie jak błędnie przyjął Sąd I instancji rozpoznaniu sprawy zakończonej przedmiotowym orzeczeniem nacjonalizacyjnym. Ponieważ przedmiotem decyzji jest decyzja nacjonalizacyjna, która skutkowała przejęciem przedmiotowego przedsiębiorstwa na własność Państwa organ nadzoru miał obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu wyjaśnienie i ustalenie, czy w świetle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania, orzeczenie to jest dotknięte kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ podkreślił, iż wobec oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2012r. w sprawie I OSK 672/11, wskazującej na to, że przedmiotowe przedsiębiorstwo stanowiło w dacie nacjonalizacji własność skarżącej Spółki, a jego mienie zostało zagrabione przez niemieckiego okupanta, to rolą organu nadzoru było ustalenie, czy pomimo takiego błędu organów nacjonalizacyjnych w ustaleniu właściciela przedmiotowego przedsiębiorstwa, orzeczenie Ministra P[...] zostało wydane bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa. Przeprowadzone przez Ministra G[...] postępowanie nadzorcze wykazało, że nie ma podstaw do przyjęcia, że orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, iż nie zgadza się z Sądem I instancji, że tylko gdyby podstawa prawna ocenianego orzeczenia nacjonalizacyjnego była wskazana omyłkowo to można byłoby mówić o braku podstaw do stwierdzenia nieważności. Zdaniem organu nadzoru w niniejszej sprawie właśnie z powodu błędu organów nacjonalizacyjnych co do ustalenia właściciela przejmowanego przedsiębiorstwa, za którego błędnie przyjęto okupanta niemieckiego, nastąpiło błędne wskazanie podstawy prawnej nacjonalizacji, co jednakże nie mogło tylko z tego względu przesądzać o legalności orzeczenia nacjonalizacyjnego. W ocenie Ministra taki błąd w ustaleniach faktycznych organów nacjonalizacyjnych nie mógł skutkować oceną, iż w orzeczeniu o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa tkwi wada, która oznacza, że orzeczenie to pozostaje w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydawania, skoro w tej dacie zachodziły przesłanki do przejęcia przedmiotowego przedsiębiorstwa na własność Państwa. Organ podkreślił, że w toku postępowania nadzorczego pozyskał liczne dokumenty, które pozwalały na ustalenie, że przedmiotowe przedsiębiorstwo spełniało przesłanki nacjonalizacji określone w 3 ust. 1 lit. B ustawy. Dowody te służyły jedynie ocenie prawidłowości przesłanek nacjonalizacyjnych określonych w ustawie stanowiącej podstawę prawną nacjonalizacji. Tym samym Minister Gospodarki dysponował stosownym materiałem dowodowym, który pozwalał na właściwą ocenę przesłanek nieważnościowych i w związku z tym nie można było mu zarzucić, iż niewłaściwie zastosował art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., albowiem w ustawie nacjonalizacyjnej był przepis, który pozwalał na przejęcie na własność Państwa przedmiotowego przedsiębiorstwa. Jak ustalono w toku postępowania wyjaśniającego, w dniu 5 lutego 1946r., tj. chwili wejścia w życie ustawy przedmiotowe przedsiębiorstwo spełniało przesłankę nacjonalizacyjną określoną w art. 3 ust. 1 lit. B ustawy, bowiem posiadało zdolność zatrudnienia na poziomie powyżej 50 pracowników na jedną zmianę. Podkreślono przy tym, że Minister G[...] obligowany był do określenia zdolności, a nie faktycznego zatrudnienia w ww. przedsiębiorstwie na dzień 5 lutego 1946r., to jednak należało mieć na względzie, że ze swojej istoty zdolność zatrudnienia jest wartością co najwyżej równą faktycznemu zatrudnieniu lub wyższą, w żadnym wypadku jednak rzeczywista zdolność zatrudnienia nie może być niższa niż stan faktyczny zatrudnienia. Przyjmując zatem nawet najniższą wielkość zdolności zatrudnienia w przedmiotowym przedsiębiorstwie wynoszącą w dniu 19 sierpnia 1946r. 67 pracowników na jedną zmianę, bezspornym było, że zdolność zatrudnienia w ww. przedsiębiorstwie znacznie przekraczała kryterium upaństwowienia tego przedsiębiorstwa. Organ podkreślił, iż w aktach sprawy brak było jakiegokolwiek dokumentu, który wskazywałby na niższą zdolność zatrudnienia przedmiotowej przedsiębiorstwa niż 50 pracowników na jedną zmianę przy produkcji w dacie 5 lutego 1946r. lub choćby w okresie do tej daty zbliżonym. Tym samym organ uznał, że na uwzględnienie zasługuje również zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że kwestia dokładnego wyjaśnienia zdolności Fabryki Marmolady i Syropu we Włocławku do zatrudnienia przy produkcji na jedną zmianę, więcej niż 50 pracowników, nie miała znaczenia dla niniejszej sprawy, a tym samym brak było podstaw do pominięcia oceny obu decyzji Ministra Gospodarki w tym zakresie. Wskazane uchybienie uznał za mające istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem odmienne stanowisko w tym przedmiocie skutkowałoby wydaniem przez Sąd I instancji innego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów procesowych, dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji tak ustalonego stanu faktycznego sprawy pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego. W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, iż przepis art. 2 ustawy – przywołany jako podstawa prawna orzeczenia Nr 2[...] Ministra P[...]z dnia 13 lutego 1948r. – podstawy tej stanowić nie mógł, bowiem Fabryka M[...] położona we W[...] przy ul. W[...] nie stanowiła przedsiębiorstwa opisanego w owym przepisie lecz była własnością polskiego podmiotu prawa handlowego – Dr R[...], którego mienie zostało jedynie zagrabione przez niemieckiego okupanta. Tym samym orzeczenie nacjonalizacyjne w takim kształcie – czemu nie zaprzecza skarżący kasacyjnie – dotknięte jest ciężką wadą prawną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Czy jednak w takiej sytuacji – jak chce tego organ nadzoru – istnieje możliwość uznania, iż powyższe orzeczenie nacjonalizacyjne znajduje oparcie w innym przepisie prawa (niewymienionym w owym orzeczeniu, choć znajdującym się w tym samym akcie prawnym), przez co orzeczenie to nie może być uznane za wydane z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odpowiadając na powyższe pytanie należy wyjaśnić, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 K.p.a. Zadaniem organu prowadzącego owo postępowanie jest ocena badanego rozstrzygnięcia pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, opisanej w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie to ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Istotną jego cechą jest to, iż organ nadzoru nie prowadzi własnego postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego rozstrzygnięcie jest badane. Nie wyklucza to oczywiście możliwości prowadzenia przez organ nadzoru postępowania wyjaśniającego celem gromadzenia dowodów, które będą pomocne w dokonaniu oceny stawianych zarzutów. Istotą jednak tego postępowania jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie wynika z badanej decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 1 października 2015r. w sprawie II OSK 1815/15 oraz wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014r. w sprawie I OSK 11/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Działania organu nadzoru podjęte w niniejszej sprawie – na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji – wykraczają dalece poza ramy postępowania nieważnościowego i czynią z postępowania kontrolnego, nieznane procedurze administracyjnej, postępowanie naprawcze (sanacyjne), którego celem nie jest wskazanie czy zgromadzone i przeprowadzone w postępowaniu zasadniczym dowody dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie wynika z badanego orzeczenia, lecz odnalezienie dowodów, które mają uzasadnić możliwość oparcia wydanego orzeczenia na innych okolicznościach faktycznych i innym przepisie prawa materialnego. Takiego sposobu rozumienia zakresu postępowania nieważnościowego zasadnie Sąd I instancji nie zaakceptował dezawuując legalność dokonanych przez organ nadzoru ustaleń w zakresie zdolności przedmiotowego przedsiębiorstwa do zatrudnienia określonej liczby pracowników na jedną zmianę, a więc przesłanki nacjonalizacyjnej opisanej w art. 3 ust. 1 lit. B ustawy. Prawidłowa w szczególności jest konkluzja Sądu I instancji, iż przepis ten nie był podstawą orzeczenia Ministra P[...], a dodatkowo został on świadomie odrzucony jako podstawa rozstrzygnięcia tak przez Ministra P[...], jak i przez Wojewódzką Komisję do spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w B[...], która w ostatecznym postanowieniu z dnia 25 marca 1947r. wyraźnie wskazała na art. 2 ustawy jako podstawę nacjonalizacji, skreślając jednocześnie w wydanym postanowieniu art. 3 tejże ustawy. Powyższe potwierdza również protokół z posiedzenia owej Komisji, w którym jednoznacznie wnioskowano nacjonalizację przedmiotowego przedsiębiorstwa jako niemieckiego w trybie art. 2 ustawy, wskazując przy tym wyraźnie, iż przedsiębiorstwo to nie stanowi własności polskiej osoby prawnej. Skoro przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyłącznie ustalenie czy określone rozstrzygnięcie zostało dotknięte jedną z ciężkich, kwalifikowanych wad wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a., to jego zakres nie może obejmować możliwości prowadzenia przez organ nadzoru nowego postępowania wyjaśniającego, niejako w kolejnej instancji, którego przedmiotem będzie poszukiwanie i ocena nowych dowodów składających się na inną (odmienną) podstawę faktyczną rozstrzygnięcia niż ta, która była podstawą kontrolowanego aktu, celem dokonania jej subsumpcji pod inny przepis prawa. Zasadnie Sąd I instancji takie działania organu nadzoru podważył, uznając ponowne gromadzenie i ocenę materiału dowodowego w toku postępowania nieważnościowego za próbę dopasowania okoliczności sprawy do treści kontrolowanego orzeczenia. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako przepisu prawa materialnego należy wskazać, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze. Przesłanki te muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (vide: wyrok NSA z dnia 18 maja 2011r. w sprawie II OSK 878/10; wyrok NSA z dnia 20 października 2010r. w sprawie II OSK 1614/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym rażące naruszenie prawa ma miejsce gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, a zatem gdy stwierdzone naruszenie ma znaczenie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. Skoro skarżący kasacyjnie wadliwości zastosowania przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. upatruje wyłącznie w tym, że w ustawie znajduje się inna niż rzeczywiście zastosowana podstawa prawna, która umożliwiałaby nacjonalizację przedmiotowego przedsiębiorstwa (art. 3 ust. 1 pkt B), to należy zaakcentować, iż zarzut ten jest oczywiście bezzasadny. Przepis ów nie był bowiem podstawą prawną kontrolowanego aktu i w okolicznościach faktycznych sprawy, które prawidłowo ocenił Sąd I instancji, i jedynie w ramach których mógł poruszać się organ nadzoru w postępowaniu nieważnościowym, przepis ów nie mógł znaleźć zastosowania. Tą podstawę stanowił natomiast art. 2 ustawy, statuujący przejęcie na własność Państwa bez odszkodowania m.in. przedsiębiorstw Rzeszy Niemieckiej i byłego Wolnego Miasta Gdańska, ich obywateli i osób prawnych. Skoro przedmiotowe przedsiębiorstwo w dniu 5 lutego 1946r., a więc w dniu wejścia w życie ustawy stanowiło własność polskiego podmiotu prawa handlowego, to nie mogło być przedmiotem nacjonalizacji na podstawie art. 2 ustawy. Co więcej, wydane orzeczenie, pomimo tego że odnosiło się do polskiego przedsiębiorcy, wyraźnie wskazywało na wywłaszczenie bez odszkodowania, na co pozwalał jedynie art. 2 ustawy. Zasadnie w takiej sytuacji Sąd I instancji dostrzegł, iż stan faktyczny i prawny sprawy pozostawał w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią owego przepisu, zaś charakter tego naruszenia uniemożliwiał zaakceptowane wydanego orzeczenia jako aktu organu praworządnego państwa. Bezzasadny jest także zarzut błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegającej na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż tylko oczywista omyłka we wskazaniu podstawy prawnej ww. orzeczenia nacjonalizacyjnego mogłaby uzasadniać ustalanie w postępowaniu nadzorczym, czy w dacie jego wydania obowiązywał inny przepis prawa, który stanowiłaby podstawę do przejęcia przedmiotowego przedsiębiorstwa na własność Państwa. Analiza uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie daje podstaw do formułowania powyższego zarzutu, bowiem zarzucony pogląd nie został w ogóle sformułowany. Sąd I instancji wskazywał jedynie – na co przytoczył przekonywujące argumenty – iż nie podziela stanowiska organu nadzoru co do omyłkowego powołania się w orzeczeniu nacjonalizacyjnym na przepis art. 2, zamiast na art. 3 ust. 1 lit B ustawy. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.