I OSK 2369/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1275/22 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 25 października 2022 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 7 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1275/22, oddalił skargę A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z 25 października 2022 r., nr [...], uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z 29 czerwca 2022 r., nr [...] i przyznającą A. P. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką M. P. na czas nieokreślony 1) od 23 września 2022 r. do 30 września 2022 r. w wysokości 565,10 zł, 2) od 1 października 2022 r. w wysokości – 2119 zł miesięcznie. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła A. P. (dalej – skarżąca, skarżąca kasacyjnie), zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej - p.p.s.a.) Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: 1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej - u.ś.r.) poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna, 2) art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna, prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej - p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej i orzeka w tych granicach. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 u.ś.r. Natomiast skarżący kasacyjnie nie podnosi zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a to oznacza, że nie kwestionuje ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyroku Sądu I instancji. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od 1 maja 2022 r., czy też dopiero od 23 września 2022 r., tj. od momentu uchylenia decyzji przyznającej jej zasiłek dla opiekuna, albowiem skarżąca miała przyznany, wcześniejszą decyzją, zasiłek dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, przez co zachodził w tym okresie zbieg obu świadczeń, jako przyznanych z tego samego tytułu. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie do art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Wskazać należy, że z powołanych wyżej przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 u.ś.r. jasno wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a co wyklucza możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie. Zgodnie z ust. 2 art. 24 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, iż zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. W sytuacji więc, gdy – w momencie wydawania decyzji – jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, iż określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś – jak wyżej wskazano – nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest (bezwarunkowa) rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że w dniu 17 maja 2022 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Do wniosku załączone zostało oświadczenie pełnomocnika skarżącej z 16 maja 2022 r., iż z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje ona z przysługującego jej zasiłku dla opiekuna. W dacie złożenia tego wniosku skarżąca miała już na mocy ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z 13 czerwca 2014 r., zmienionej decyzją tego organu z 9 listopada 2018 r., przyznany od 1 lipca 2013 r. na czas nieokreślony zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad matką. Następnie na skutek złożonego w dniu 30 sierpnia 2022 r. przez skarżącą oświadczenia o rezygnacji z przyznanego zasiłku dla opiekuna od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 155 k.p.a., decyzją z 23 września 2022 r. uchylił ww. decyzję własną z 13 czerwca 2014 r., zmienioną decyzją z 9 listopada 2018 r., przyznającą skarżącej zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad matką. W skardze kasacyjnej skarżąca wskazała, że już we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dokonała wyboru świadczenia korzystniejszego, zaś w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych z mocą wsteczną o ile następuje to za zgodą zainteresowanych. Podkreślić jednak należy, iż z okoliczności sprawy wynika, że skarżąca w okresie od 1 lipca 2013 r. do 23 września 2022 r. miała przyznany zasiłek dla opiekuna. Do 23 września 2022 r. w obrocie prawnym występowała ostateczna i prawomocna decyzja Prezydenta Miasta [...] z 13 czerwca 2014 r., zmieniona decyzją z 9 listopada 2018 r., o przyznaniu skarżącej zasiłku dla opiekuna od 1 lipca 2013 r. na czas nieokreślony. Okoliczność ta dla ustalenia daty, od której skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, ma kluczowe znaczenie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożone wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oświadczenie skarżącej "(...) oświadczam, iż na podstawie art. 27 ust. 5 o świadczeniach rodzinnych z dniem przyznania mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuję z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (...)", z uwagi na warunkowy, hipotetyczny, charakter tego oświadczenia, nie doprowadziło do skutecznej rezygnacji z przyznanego jej zasiłku dla opiekuna. Dodać trzeba, że o warunkowym charakterze powyższego oświadczenia świadczy stanowisko pełnomocnika skarżącej wyrażone w piśmie z 1 czerwca 2022 r., w którym wskazał on jednoznacznie, że skarżąca nie rezygnuje z należnego jej świadczenia do momentu uzyskania potwierdzenia, że spełnia wszystkie pozostałe przesłanki otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wskazano w wyroku Sądu Najwyższego z 14 marca 1991 r., sygn. akt III ARN 32/90, wydanym na skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgoda strony na wzruszenie w całości lub w części decyzji, z której czerpie ona swe prawa, nie może być ani dorozumiana, ani domniemana. Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. W tej sytuacji organ odwoławczy zasadnie przyjął, że w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca w dalszym ciągu miała ustalony zasiłek dla opiekuna. Skarżąca bowiem została skutecznie pozbawiona prawa do ustalonego zasiłku dla opiekuna dopiero na skutek wydania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z 23 września 2022 r. o uchyleniu decyzji własnej z 13 czerwca 2014 r., zmienionej decyzją z 9 listopada 2018 r. Podkreślić trzeba, że na mocy art. 16 § 1 k.p.a. ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tej przyczyny organ administracji, jak i sąd administracyjny, zobowiązane są do uwzględnienia decyzji ostatecznej przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. Podkreślić także trzeba, że uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z 13 czerwca 2014 r., zmienionej decyzją z 9 listopada 2018 r., przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna skutkowało usunięciem tej decyzji z obrotu prawnego i zarazem spowodowało to, że organ odwoławczy ponowne rozpatrując sprawę w zaskarżonej decyzji nie mógł już zastosować nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji określonego art. 155 k.p.a. Zatem w warunkach rozpoznawanej sprawy, jak słusznie uznały Sąd I instancji i organ odwoławczy, dopiero na skutek uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z 13 czerwca 2014 r., zmienionej decyzją z 9 listopada 2018 r., przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna wyeliminowana została negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. w postaci ustalonego zasiłku dla opiekuna. W tej sytuacji prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, że skarżącej przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką dopiero od 23 września 2022 r., albowiem - wbrew stanowisku skarżącej – brak było podstaw prawnych do przyznania tego świadczenia począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, tj. od 1 maja 2022 r. W okresie bowiem od 1 maja 2022 r. do 23 września 2022 r. skarżącej przysługiwało jeszcze prawo do konkurencyjnego świadczenia, co wykluczało możliwość jednoczesnego pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że istnieje możliwość wyrównania różnicy między już wypłaconym świadczeniem, a świadczeniem korzystniejszym dla strony. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i innego świadczenia pobieranego przez zainteresowanego, pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (zob. wyrok NSA z 10 kwietnia 2024 r. I OSK 887/23 i powołane tam orzecznictwo.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni ten pogląd podziela. W świetle powyższych rozważań podniesione zarzuty skargi kasacyjnej okazały się całkowicie niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.