I OSK 2362/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1442/22 w sprawie ze sprzeciwu P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr KKU-324/20 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 lipca 2022 r. oddalił sprzeciw P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 13 kwietnia 2022 r. nr KKU-324/20 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Pismem z 26 maja 2020 r. Prezydent Miasta K. wniósł do Wojewody Opolskiego o stwierdzenie nabycia przez Gminę K. z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej, jako: ustawa) własności nieruchomości Skarbu Państwa, opisanej w sentencji decyzji, wraz z własnością budynków i innych urządzeń posadowionych na ww. gruncie. Decyzją z 30 listopada 2020 r. Wojewoda Opolski odmówił potwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę K., nieodpłatnie, własności nieruchomości Skarbu Państwa opisanej szczegółowo w sentencji decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z decyzją z 15 stycznia 1999 r. nr G.IV-7242/15/99 Wojewoda Opolski stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przez P. w W. jako dotychczasowego zarządcy tego gruntu, natomiast budynki i urządzenia znajdujące się na ww. gruncie stały się z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa własnością tegoż przedsiębiorstwa. Wskazana decyzja z 15 stycznia 1999 r. została wydana w oparciu o art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej, jako: u.g.n.). Jedynym i podstawowym warunkiem uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych w oparciu o art. 200 ust. 1 u.g.n. było legitymowanie się przez te osoby w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu gruntami oraz budynkami. Okoliczność pozostawania działki w zarządzie takiej osoby w dacie 5 grudnia 1990 r. przesądzała zatem o konieczności stwierdzenia uwłaszczenia. Tym samym, w ocenie Wojewody Opolskiego, należy uznać - wobec faktu, że decyzja z 15 stycznia 1999 r. ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia - że przedmiotowa nieruchomość została przekazana w zarząd P. w W., a w konsekwencji, iż Skarb Państwa w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy, nie wykonywał swoich praw właściciela przez jednostkę organizacyjną, jaką jest terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, właściwy dla miejsca położenia przedmiotowej nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina K. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej, jako: KKU) decyzją z 13 kwietnia 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. - uchyliła decyzję Wojewody z 30 listopada 2020 r. i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności, organ I instancji powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wyłączające komunalizację wskazane w art. 11-12 ustawy. Wojewoda Opolski uznał, że w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania nie została spełniona przesłanka z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, z uwagi na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej, gdyż została przekazana w zarząd P. w W., co potwierdza decyzja Wojewody Opolskiego z 15 stycznia 1999 r. Jednocześnie, nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń. Wojewoda przytoczył jedynie przepisy prawa, nie wyjaśniając przy tym podstawy prawnej, nie wytłumaczył powodów zastosowania danego przepisu jako podstawy decyzji oraz nie dokonał jego wykładni. Uzasadnienia faktycznego w ogóle nie można zidentyfikować w przedmiotowej decyzji. Organ pierwszej instancji w żaden sposób nie odniósł się do zebranego w sprawie materiału dowodowego. W rezultacie, rozpatrzenie sprawy przez KKU jest niemożliwe i z uwagi na nierozpatrzenie przez organ I instancji w praktyce istoty sprawy na dzień 27 maja 1990 r., co mogłoby łączyć się z zarzutem de facto rozpatrzenia istoty sprawy przez organ odwoławczy w I instancji. KKU wskazała, że organ I instancji winien podjąć działania w kierunku rzeczywistej weryfikacji ustaleń co do przesłanek komunalizacji w odniesieniu do spornych działek, tj. ustalenia, czy w dniu 27 maja 1990 r. należały do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Jednocześnie organ I instancji zajmie stanowisko, czy zachodziła podstawa do zawieszenia postępowania komunalizacyjnego na mocy art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. albowiem z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, iż skomunalizowanie danego składnika mienia w trybie powyższego przepisu - jeśli spełnione zostały warunki w nim określone - następuje z mocy samego prawa, z dniem wejścia tej ustawy w życie, czyli z dniem 27 maja 1990 r. Dlatego decyzje komunalizacyjne podejmowane w trybie wspomnianego przepisu mają charakter deklaratoryjny i mogą dotyczyć tylko mienia w jego stanie faktycznym i prawnym z dnia 27 maja 1990 r. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodziło się P. S.A. w W. i złożyło sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił go na podstawie art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że Wojewoda winien podjąć działania w kierunku rzeczywistej weryfikacji ustaleń co do przesłanek komunalizacji w odniesieniu do spornych działek, tj. ustalenia, czy w dniu 27 maja 1990 r. należały do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Tymczasem Wojewoda Opolski powołał jedynie przepisy prawa, a rozstrzygnięcie oparł na okoliczności związanej z wydaniem decyzji z dnia 15 stycznia 1999 r., pomijając, iż Gmina K. wystąpiła do Ministra Rozwoju z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 15 stycznia 1999 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości przez P. w W., jako dotychczasowego zarządcy tych gruntów. Organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, i w istocie nie ocenił czy w sprawie doszło do realizacji przesłanek komunalizacji w odniesieniu do spornych działek - na dzień 27 maja 1990 r. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował dyspozycję art. 138 § 2 K.p.a. Skoro w tej sprawie organ I instancji – Wojewoda Opolski nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, to brak podstaw do żądania od organu odwoławczego aby ten uczynił to w ramach własnych kompetencji. W ocenie Sądu naruszałoby to powołany art. 15 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły P. S.A. z siedzibą w W. wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie sprzeciwu i jego uwzględnienie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: K.p.a.), poprzez przyjęcie, że uzasadnionym było uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo że nie zachodziły przesłanki przewidziane w art. 138 § 2 K.p.a., to jest przy wydaniu decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które skutkowałoby tym, że nie został wyjaśniony zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, albowiem organ zgromadził pełny materiał dowodowy i dokonał jego oceny, natomiast na skutek przekazania sprawy do ponownego rozpoznania nie zostanie przeprowadzone dalej idące postępowanie dowodowe, a co za tym idzie, organ II instancji władny był na podstawie materiału znajdującego się w aktach sprawy wydać decyzję merytoryczną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl postanowień art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Analiza powyższego przepisu wskazuje na konieczność kumulatywnego wystąpienia dwóch przesłanek zastosowania tego przepisu, tj. wystąpienie naruszenia przepisów postępowania oraz stwierdzenie uchybień w postępowaniu wyjaśniającym powodujących konieczność wyjaśnienia takiego zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy zaznaczyć, że o zakresie spraw istotnych dla rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej decydować będą przepisy materialne regulujące określony stosunek prawny i stanowiące podstawę wydania ewentualnej decyzji administracyjnej. W przypadku komunalizacji mienia istotne znaczenie ma art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.) w myśl którego, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (pkt 1), przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego (pkt 2), zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 (pkt 3) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Jak słusznie podniosła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, a za nią Sąd I instancji, kluczowe znaczenie w sprawie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości miała okoliczność "należenia" spornej nieruchomości do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji ograniczył swoje postępowanie wyłącznie do ustalenia, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Opolskiego z 15 stycznia 1999 r. stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości przez P. w W. Na tej podstawie organ I Instancji wywiódł, że Skarb Państwa w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywał swoich praw właściciela przez jednostkę organizacyjną, jaką jest terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, właściwy dla miejsca położenia przedmiotowej nieruchomości. W tym względzie organ odwoławczy słusznie jednak zauważył, że decyzja uwłaszczeniowa dotycząca stanu prawnego na dzień 5 grudnia 1990 r. pozostaje bez wpływu na ocenę zaistnienia przesłanek komunalizacyjnych na dzień 27 maja 1990 r. Oznacza to, że organ I instancji nie przeanalizował i nie zbadał podstawowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, którą jest stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), tj. w dniu 27 maja 1990 r. W odniesieniu do daty relewantnej dla ustalenia przesłanek komunalizacji organ odwoławczy musiałby więc w całości przeprowadzić postępowanie wyjaśniające samodzielnie, co stanowiłoby przekroczenie jego kompetencji z art. 136 K.p.a. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w całości w odniesieniu do przesłanek komunalizacyjnych powodowałoby, że sprawa podlegałaby wyjaśnieniu wyłącznie w jednej instancji, co prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 K.p.a. W świetle powyższych wywodów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki zobowiązujące organ odwoławczy do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 145 § 1 lit. c (winno być: 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.