I OSK 2360/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.J.P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt: III SA/Lu 1333/16 o odrzuceniu skargi W.J.P. na pismo Dyrektora Aresztu Śledczego w L. z dnia [..] lutego 2016 r., znak: [..] w przedmiocie wglądu w akta osobowe postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt: III SA/Lu 1333/16 odrzucił skargę W.J.P. na pismo Dyrektora Aresztu Śledczego w L. z dnia [..] lutego 2016 r., znak: [..] w przedmiocie wglądu w akta osobowe, wskazując w uzasadnieniu postanowienia, że sąd administracyjny, którego kompetencje określa przepis art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) nie ma kompetencji do kontroli kwestii dostępu do akt osobowych znajdujących się w posiadaniu Dyrektora Aresztu Śledczego, kwestie związane z udostępnieniem akt osobowych reguluje bowiem przepis art. 102 pkt 9 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 665). Postanowienie to stało się przedmiotem skargi kasacyjnej, w której W.J.P. wniósł o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj: art. 7 § 2 w zw. z art. 3 § 2 k.k.w. przez błędne przyjęcie, że właściwym do rozpoznania skargi na odmowę udostępnienia osadzonemu jego akt osobowych jest sąd penitencjarny oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, pomimo że decyzja w sprawie wglądu skazanego w dotyczące go akta osobowe jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień wynikających z przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 7 § 2 k.k.w. w sposób wyczerpujący określa właściwość sądu penitencjarnego, nie wskazując go jako właściwego do rozpoznania sprawy z wniosku o udostępnienie akt osobowych. Według skarżącego, przysługuje mu w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, art. 32 ustawy o ochronie danych osobowych, a także art. 102 pkt 9 k.k.w. uprawnienie do wglądu w akta osobowe, a wobec tego, że organ rozpoznaje wniosek o udostępnienie akt osobowych w sposób władczy wydając decyzję, to sprawa ta mieści się w zakresie działań administracji publicznej podlegającej kontroli sądów administracyjnych, określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Aresztu Śledczego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, zgadzając się ze stanowiskiem Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oparta na naruszeniu przepisów postępowania skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów art. 7 § 2 w zw. z art. 3 § 2 k.k.w. przez błędne przyjęcie, że właściwym do rozpoznania skargi na odmowę udostępnienia osadzonemu jego akt osobowych jest sąd penitencjarny. Powołane przepisy kodeksu karnego wykonawczego są przepisami określającymi wyłącznie właściwość sądów penitencjarnych i nie mogły stanowić podstawy skutecznego zarzutu w niniejszej sprawie wobec orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o odrzuceniu skargi skierowanej do tego sądu. Z ewentualnego braku właściwości sądu penitencjarnego do rozstrzygania określonego rodzaju spraw nie wynika bowiem automatycznie właściwość sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach. Niewątpliwie podstawę odrzucenia skargi wniesionej do Sądu I pierwszej stanowił powołany w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia przepis art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował jednak prawidłowości zastosowania tych przepisów, a więc zawartych w nim norm, które stanowiły podstawę odrzucenia wniesionej skargi. Powołano natomiast w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który wskazuje wyłącznie na katalog spraw, do rozpatrzenia których właściwe są sądy administracyjne. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850), a tak prawidłowego skonstruowanego zarzutu nie podniesiono we wniesionej skardze kasacyjnej. Niezależnie jednak od powyższego należy zwrócić uwagę, że kontrola działalności administracji publicznej podejmowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) oraz inne niż określone w punktach 1 i 2 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy). Powyżej przytoczone przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej zobligowany jest ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. We wskazanym w skardze kasacyjnej przepisie art. 3 § 2 pkt 4 jest mowa o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. Chodzi zatem również o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz są w nich podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do konkretnych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Po drugie, z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata. Inaczej mówiąc, musi występować związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. W wypadkach, gdy do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, mogą pojawić się akty lub czynności organów administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Właśnie to, że istnienie lub nieistnienie uprawnienia lub obowiązku wynika z przepisów prawa, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o uprawnienie lub obowiązek określonej osoby, których źródłem jest obowiązujący powszechnie przepis prawny. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawidłowo przyjął, że wydanie dokumentów z akt osobowych nie jest czynnością, o której mowa w powyższym przepisie. Nie można bowiem dopatrzyć się w realiach niniejszej sprawy żadnego związku pomiędzy wydaniem dokumentów z akt osobowych z możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Z aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy dany akt lub czynność ustala (odmawia ustalenia), stwierdza (odmawia stwierdzenia), potwierdza (odmawia potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub ich potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 65). Związek między aktem a czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem podmiotu nie może być więc pośredni. W ocenie Sądu czynność polegająca na wydaniu dokumentów nie ma takiego waloru. Nie wpływa ona w żaden sposób na możliwość realizacji przez skarżącego jego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a w konsekwencji nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Tym samym jako prawidłowo uznaną za niedopuszczalną należy ocenić skargę w tym zakresie, a skargę kasacyjną opartą na naruszeniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. za niezasadną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie brak jest również podstaw do przyjęcia, że czynność polegająca na wydaniu dokumentów lub też odmowie ich wydania, miałaby mieć formę decyzji administracyjnej. Brak jest bowiem przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, który przewidywałby, że w takich sytuacjach organ winien wydać decyzję administracyjną. Wbrew zatem twierdzeniu skargi kasacyjnej odmowa uwzględnienia żądania skarżącego nie stanowiła decyzji administracyjnej. Skarżący kasacyjnie powołuje się na treść art. 32 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 922) określającego prawo do kontroli przetwarzania danych osobowych. Jak jednak trafnie podnosi się w piśmiennictwie i orzecznictwie, "podmiot, który złożył wniosek o udostępnienie danych, niezadowolony z rozstrzygnięcia administratora danych, może zwrócić się do Generalnego Inspektora Danych Osobowych o nakazanie udostępnienia danych osobowych w formie decyzji administracyjnej. Dopiero do postępowania przed Generalnym Inspektorem, uregulowanego w art. 18 ust. 1 oraz art. 21 ustawy o ochronie danych osobowych, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego" (zob.: Andrzej Drozd, Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz. Wzory pism i przepisy, LexisNexis 2008, s. 107, 199; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2000 r., II SA 2617/99, LEX nr 194454; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2001 r., II SA/Ka 346/00; wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2010 r., I OSK 1097/09; wyrok NSA z dnia 10 marca 2010 r., I OSK 733/09). W cytowanym wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2000 r., II SA 2617/99 podkreślono, że "w art. 22 ustawy zamieszczono generalne odesłanie do przepisów k.p.a., wg których prowadzi się postępowanie w sprawach uregulowanych w tej ustawie. Chodzi oczywiście o postępowanie prowadzone przez Generalnego Inspektora, a nie przez administratora danych, gdyż art. 22 ustawy nie znalazł się w jej przepisach ogólnych mających zastosowanie do całego aktu normatywnego, lecz w rozdziale 2 poświęconym wyłącznie Generalnemu Inspektorowi". Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że sam skarżący w treści skargi wskazał, że wnosi skargę na decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w L. "podtrzymaną przez jednostki nadrzędne Okręgowy Inspektorat Służby Więziennej i Centralny Zarząd Służby Więziennej" i zarzucał bezczynność w zakresie udostępnienia akt. Z odpowiedzi na skargę wynika, że skarga na sposób załatwienia prośby kierowana do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. oraz skarga do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej zostały rozpatrzone, w trybie przepisów k.k.w. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.