I OSK 2350/23

Dnia 12 sierpnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Łódź od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 505/23 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Łódź na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 6 czerwca 2023 r. IV SA/Wa 505/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miasta Łódź (Skarżąca, Gmina) na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu : Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie : I. II. przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy w postaci: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a i art. 141 ust. 4 p.p.s.a. poprzez przyznanie wiarygodności i mocy dowodowej, dowodowi w postaci protokołu z dnia 26 lutego 2021 r., dla oceny spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, który to dowód w swoim opisie nie dotyczy tej części ul. [...], gdzie znajduje się działka [...], zaś działka [...] w dniu 31.12.1998 r. stanowiła utwardzoną część ul. [...], stanowiącej dojazd do posesji przy ul. [...] i ul. [...], a na jej powierzchni znajdowały się słupy oświetleniowe, co potwierdzają ortofotomapy z lat 1978, 1996, 2004, a co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego oraz naruszenia art. 141 ust.4 p.p.s.a tj. przedstawienia w uzasadnieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym a także stwierdzenia, iż nie zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a i art. 141 ust. 4 p.p.s.a. poprzez przyznanie wiarygodności i szczególnej mocy dowodowej, dowodowi w postaci opinii geodety z dnia 27.01.2022 r. sporządzonej w toku postępowania odwoławczego jak wskazuje sąd, "na podstawie analizy dokumentacji zgromadzonej w aktach organu wojewódzkiego", w sytuacji gdy jedynie mapa sporządzona przez uprawionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną, przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 Kpa, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez nie uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] stycznia 2023 r. ( znak sprawy: [...]) i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego polegających na nieuzasadnionej odmowie przyznania wiarygodności i mocy dowodowej, dowodowi dowodu z dokumentu w postaci polisy ubezpieczeniowej dotyczącej odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z prowadzoną działalnością w zakresie zarządzania drogami lokalnymi, powiatowymi i wojewódzkimi w Łodzi z dnia 31 stycznia 1996 r. seria A nr [...] wystawioną przez Powszechny Zakład Ubezpieczeń S.A. i tym samym błędnym uznaniu, iż Gmina Miasto Łódź nie sprawowała władztwa publicznego nad działką [...] (ul. [...]drogą publiczną), w sytuacji, gdy Miasto Łódź ( Zarząd Dróg i Transportu w Łodzi - zarządca drogi) na dzień 31 grudnia 1998r. ponosiło odpowiedzialność cywilną za szkody wyrządzone w związku z prowadzoną działalnością w zakresie zarządzania drogami lokalnymi, wojewódzkimi i krajowymi, a zatem również ul. [...] (działką nr [...] o pow. 156 m2 - zaliczoną do kategorii dróg publicznych - Uchwałą nr XXI/81/90 Rady Narodowej Miasta Łodzi z dnia 29 stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa łódzkiego ( Dz. Urz. Województwa Łódzkiego z 1990 r., nr 7, poz. 40), która następnie na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną. d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez nie uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] stycznia 2023 r. ( znak sprawy: [...]) i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 9, 10, 79 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2022.2000 ze zm., dalej kpa) – poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w postępowaniu odwoławczym bez powiadomienia o tym strony, a przez to pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw i uczestnictwa w postępowaniu; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez nie uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] stycznia 2023 r. ( znak sprawy: [...]) i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 75 § 1, art. 80 k.p.a polegającym na nieuzasadnionej odmowie przyznania wiarygodności i mocy dowodowej, dowodowi w postaci zaświadczeń Zarządu Dróg i Transportu z dnia 09 maja 2019 r. i z dnia 28 maja 2019 r. dotyczących zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną ( ul. [...]) m.in. działki nr [...] o pow. 156 m2 w obrębie [...], tylko z tego powodu, iż pochodzą od beneficjenta ewentualnego wywłaszczenia, f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez nie uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] stycznia 2023 r. ( znak sprawy: [...]) i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 76 § 1 i § 3 , art. 80 k.p.a polegającym na nieuzasadnionej odmowie przyznania wiarygodności i mocy dowodowej, dowodowi w postaci zaświadczeń Zarządu Dróg i Transportu z dnia 09 maja 2019 r. i z dnia 28 maja 2019 r. dotyczących zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną ( ul. [...]) m.in. nr [...] o pow. 156 m2, w obrębie [...], pomimo tego, że stanowią one dokumenty urzędowe, którym przysługuje domniemanie prawdziwości i to pomimo braku przeprowadzenia przeciwdowodu, g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez nie uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] stycznia 2023 r. ( znak sprawy: [...]) i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 i 80 kpa polegającego na pominięciu oświadczeń J.J., R.P., M.L. złożonych w toku postępowania prowadzonego przez Wojewodę Łódzkiego tj. oględzin przeprowadzonych 26.02.2021 r., h) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a w związku z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez wadliwe przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazał łącznego zaistnienia przesłanek z art. 73 ust. 1, w tym przesłanki zajętości pod drogę publiczną ul. [...] i pozostawania we władaniu publicznoprawnym(działka [...]). a w konsekwencji: III. naruszenie prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj.: a) art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 zostały spełnione odnośnie działki nr [...] o pow. 156 m2 położonej w obrębie [...]. Wskazując na podniesione zarzuty, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie na rzecz Gminy Miasta Łódź- Prezydenta Miasta Łodzi kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Jednocześnie Gmina oświadczyła, że nie wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed ustosunkowaniem się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej: "ustawa z dnia 13 października 1998 r."), decyzją z [...] maja 2019 r. znak [...], stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Skarżącą prawa własności nieruchomości m.in. położonej w obrębie [...], nr [...] o pow.156 m2 - zajętej pod ul. [...]. Decyzją z [...] lutego 2020 r., znak [...], Minister Rozwoju uchylił w całości ww. decyzję Wojewody Łódzkiego z [...] maja 2019 r., znak [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda Łódzki ponownie rozpoznając sprawę decyzją z [...] lipca 2021 r., odmówił nabycia, z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, przez Skarżącą, prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 156 m2. Po rozpoznaniu odwołania Gminy, Minister, wskazaną na wstępie decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Organ ustalił, że aktualnie właścicielami przedmiotowej nieruchomości są M.P., D.L., R.P., I.P., K.M., E.P., A.C., M.P., J.Z. i W.S., co potwierdza księga wieczysta nr [...]. Odnośnie do kategorii drogi Minister wyjaśnił, że zgodnie z treścią uchwały nr XXI/81/90 Rady Narodowej Miasta Łodzi z 29 stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa łódzkiego (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego z 1990 r., Nr 7, poz. 40), ul. [...] w Łodzi została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r., ul. [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. została drogą gminną. Minister uznał, że nie została spełniona przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., ponieważ stanu faktycznego zagospodarowania tej działki nie można zakwalifikować do definicji pasa drogowego. Z treści protokołu z 26 lutego 2021 r. wynika, iż przedmiotowa droga jest drogą leśną. Teren był zalesiony, a istniejący przejazd istnieje, gdyż zaczęto wycinać las. Droga nie była utwardzona, nie było infrastruktury, znaków, chodnika, ani jezdni. Również jej nie odśnieżano. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił ustalenia Ministra i stwierdził, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przez Skarżącą przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz, że Skarżąca nie wykonywała w tej dacie władztwa publicznego nad przedmiotową działką. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej koncentrują się wokół nieprawidłowego, w ocenie Gminy, zaakceptowania przez Sąd Wojewódzki ustaleń faktycznych poczynionych przez organy. W zarzutach objętych punktem I. a i b petitum skargi kasacyjnej Gmina zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 113 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie za wiarygodny dowodów w postaci protokołu z 26 lutego 2021 r. oraz opinii geodety z 27 stycznia 2022 r. Przepisy przywołane przez Gminę jako wzorce kontroli są nieadekwatne do postawionych zarzutów. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżony akt jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jest to przepis o charakterze wynikowym, wskazujący jakie rozstrzygnięcie sąd winien wydać w razie stwierdzenia określonych naruszeń prawa. Dla zakwestionowanie uznania przez Sąd Wojewódzki za wiarygodne określonych dowodów konieczne było przywołanie odpowiednich przepisów regulujących postępowanie przed organami, które w ocenie Gminy naruszone zostały przez organy przy dokonywaniu ustaleń faktycznych, a którego to naruszenia – uzasadniającego uchylenie decyzji - nie dostrzegł Sąd Wojewódzki. Przywołanie wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.p.s.a, nawet w powiązaniu z art. 113 § 1 p.p.s.a. i 141 § 4 p.p.s.a. jest niewystarczające dla zakwestionowania stanowiska Sądu co do wiarygodności określonych dokumentów. Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że to zarzuty objęte punktami c-g Gmina zostały skonstruowane w sposób umożliwiający odniesienie się przez Sąd kasacyjny do zarzutów dotyczących wadliwego – w ocenie Gminy – podzielenia przez Sąd Wojewódzki ustaleń faktycznych organów. Stosownie do art. 113 § 1 p.p.s.a. przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. ma charakter techniczno-porządkowy, określa jedynie moment zakończenia fazy rozpoznawczej postępowania przed sądem administracyjnym. Postępowanie to nie wiąże się z czynieniem ustaleń faktycznych. W związku z tym sprawę można uznać za dostatecznie wyjaśnioną, jeżeli strony wyczerpały możliwość korzystania z przysługujących im uprawnień procesowych, a sąd nie znalazł podstaw do działania z urzędu. Ocena, czy sprawa została dostatecznie wyjaśniona, należy do sądu. Dostateczne wyjaśnienie sprawy w rozumieniu art. 113 § 1 p.p.s.a. dotyczy możliwości wydania wyroku z punktu widzenia dopełnienia reguł formalnych, związanych z tokiem sprawy administracyjnej, nie zależy zaś od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy materialnej, a zatem oceny przez sąd, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też nie (por. wyrok NSA z 24 maja 2022 r. III OSK 1314/21 i przywołane w nim orzecznictwo). Ostatni z przywołanych przez Gminę przepisów wskazuje, jakie elementy winno zawierać uzasadnienie, nie może zatem być podnoszony w celu zakwestionowania ustaleń faktycznych. Sąd kasacyjny dostrzega, że Gmina naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. upatruje w przedstawieniu w uzasadnieniu stanu sprawy niezgodne ze stanem rzeczywistym. Gmina pomija jednak, że Sąd Wojewódzki w części historycznej uzasadnienia przedstawił stan sprawy, zaś w części merytorycznej dokonał oceny ustaleń przyjętych przez organy. Okoliczność, że Sąd podzielił ustalenia faktyczne organów nie może być uznana za przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Sąd kasacyjny dostrzega, że w zarzucie objętym punktem b Gmina przywołała również art. 76 k.p.a. kwestionując przyznanie przez Sąd Wojewódzki szczególnej mocy dowodowej dowodowi w postaci opinii geodety z 27 stycznia 2022 r., w sytuacji gdy jedynie mapa sporządzona przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego stanowi dowód urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a. Rzeczywiście, Sąd Wojewódzki wskazał, że dokument w postaci opinii uprawnionego geodety posiada szczególną moc dowodową i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone (art. 76 k.p.a.). Sąd kasacyjny powyższego pogląd Sądu Wojewódzkiego nie podziela. Przypomnieć należy, że pojęcie dokumentu obejmuje dokument sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania. Zatem dokument urzędowy to dokument sporządzony w przewidzianej przez prawo formie, przez powołany do tego organ państwowy w zakresie jego działania (art. 76 § 1 k.p.a.). Przepisy k.p.a. za dokumenty urzędowe uznają również dokumenty sporządzane przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty, w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. (art. 76 § 1 k.p.a.). Jak zwraca się uwagę w doktrynie : "W piśmiennictwie wyróżnia się także dokumenty, które nie są wprost dokumentami urzędowymi, nie dotyczą bowiem sfery administracji publicznej i nie zostały sporządzone przez organy państwa ale z mocy ustawy przyznano im w postępowaniu dowodowym pozycję równorzędną z dokumentami urzędowymi. Do tej grupy zalicza się dokumenty notarialne, dokumenty bankowe i inne, ich cechą charakterystyczną jest ograniczony tematycznie zakres oraz to, że nie zostały sporządzone przez organ władzy publicznej, lecz nadano im moc dowodową równą dokumentom urzędowym. Należy zauważyć, że w przypadku trzeciej kategorii dokumentów urzędowych, ustawodawca posługuje się na ogół zwrotem (...) ma moc dokumentu urzędowego (..). Niekiedy wykorzystywana jest technika legislacyjna w postaci zwrotu : (...) mają charakter dokumentu urzędowego ( Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 19, str. 572 i nast.). Sporządzona w toku postępowania przed Ministrem opinia geodety nie mogła być uznana za dokument urzędowy, stanowiła opinię biegłego. Nie jest możliwe utożsamienie dokumentu urzędowego z opinią biegłego. Jednak uchybienie to uznać należy za pozostające bez wpływu na wynik sprawy, Sąd Wojewódzki dokonał w dalszej części uzasadnienia oceny znajdującej się w aktach opinii biegłego i wyjaśnił, z jakich przyczyn uznaje ją za wiarygodną. Gmina podnosiła w zarzucie objętym punktem I.d petitum skargi kasacyjnej, że nie została powiadomiona o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego, co pozbawiło ją możliwości obrony praw i uczestnictwa w postępowaniu. Fakt przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego bez poinformowania o tym Gminy dostrzegł Sąd Wojewódzki. Uznał jednak, że uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę że Gmina nie przywołała w uzasadnieniu zarzutu skargi jakie ewentualne okoliczności mogłaby podnieść przed organem w toku postępowania, gdyby wiedziała o wydaniu opinii geodety, które mogłyby mieć wpływ na wynik postępowania. Gmina nie wskazała jakie konkretne kontrdowody uwiarygodniające zgłaszane uwagi i zarzuty mogłaby przedstawić celem podważenia ustaleń dokonanych przez geodetę. Samo wskazanie uchybienia procesowego nie może stanowić o wadliwości wydanej przez Ministra decyzji. Sąd kasacyjny powyższy pogląd Sądu Wojewódzkiego podziela. Podkreślić należy również, że Gmina, tak jak i pozostałe strony postępowania, poinformowana została przez organ drugiej instancji o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Nie skorzystała jednak z tej możliwości. Zawarte w skardze kasacyjnej wyjaśnienie Gminy, że gdyby wiedziała o przeprowadzonym dowodzie wówczas zapoznałaby się z aktami postępowania nie mogą przesądzić o zasadności zarzutu objętego punktem I.d petitum skargi kasacyjnej. Strona postępowania informowana jest o zakończeniu postępowania i o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym właśnie po to, by mogła ustosunkować się do dowodów znajdujących się w aktach sprawy i ewentualnie zgłosić dodatkowe wnioski czy twierdzenia. Gmina świadomie zrezygnowała z tej możliwości. Zwrócić należy również uwagę, że w niniejszej sprawie dowód z opinii biegłego przeprowadzony został poprzez zlecenie biegłemu dokonania analizy akt sprawy oraz przygotowania pisemnej opinii. Dowód ten nie miał być zatem przeprowadzany przy udziale stron. Oczywiście, strony postępowania mogły po zapoznaniu się z opinią przedstawić ewentualne zastrzeżenia czy też pytania, jednak uzależnione było to od ich inicjatywy. Zarzuty podniesione w punktach I. c, e, f, i g dotyczą odmowy przyznania wiarygodności i mocy dowodowej pismom dokumentom w postaci polisy ubezpieczeniowej, zaświadczeń Zarządu Dróg i Transportu z 9 i 28 maja 2019 r. oraz pominięciu oświadczeń J.J., R.P., M.L. złożonych w tracie oględzin przeprowadzonych 26 lutego 2021 r. Odnosząc się do tych zarzutów wyjaśnić należy na wstępie, że Sąd kasacyjny nie podziela stanowiska Gminy, iż zaświadczenia Zarządu Dróg i Transportu z 9 i 28 maja 2019 r. uznać należy za dokumenty urzędowe. Gmina podkreślając, że Sąd oraz organ nie może pominąć pisma będącego dokumentem urzędowym tylko z tego powodu, że zostało ono wydane przez podmiot pozostający w związku prawnym i organizacyjnym ze stroną postępowania nie wyjaśniła, z jakiego powodu uznaje przywołane przez siebie pisma za dokumenty urzędowe. Dokumenty te nie zostały sporządzone przez organ administracji, ani też przez podmiot, któremu powierzone zostało wykonywanie spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Gmina nie przywołała również żadnego przepisu szczególnego, na mocy którego pisma wystawione przez Zarząd Dróg i Transportu mogłyby zostać uznane za dokumenty urzędowe. Wbrew twierdzeniu Gminy Sąd nie pominął dowodu z pism z 9 i 28 maja 2019 r. po to by wykluczyć z materiału dowodowego okoliczności nie pasujące do zapadłego rozstrzygnięcia. Sąd Wojewódzki podzielając ocenę pism z 9 i 28 maja 2019 r. dokonaną przez Ministra wyjaśnił, że organ odwoławczy zasadnie nie nadał wiarygodności owym pismo, jako pochodzącym od bezpośredniego beneficjenta wywłaszczenia, który jest zainteresowany rozstrzygnięciem w sprawie na korzyść podmiotu publicznego. Zwrócił również uwagę, że uprawniony geodeta w opinii z 27 stycznia 2022 r. wskazał, że do pisma z 9 maja 2019 r. zostały dołączone kopie mapy zasadniczej z zaznaczeniem pasa drogowego. Na mapie tej kolorem zielonym oznaczono położenie przedmiotowej działki, która leży w linii rozgraniczających pas drogowy ul. [...]. Treść mapy nie wskazywała jednak, aby na terenie działki była urządzona droga (bowiem brak jest elementów drogi). Z tego też powodu Sąd nie zgodził się z argumentacją zawartą w skardze, z której wynika, że organ odwoławczy nie przeprowadził przeciwdowodu w stosunku do treści pism z 9 maja 2019 r. i 28 maja 2019 r. Uznał, że organ odwoławczy posiadał wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy, z którego jednoznacznie wynikało, że przedmiotowa nieruchomość nie była zajęta pod drogę publiczną. Zatem przyczyną odmowy uznania za wiarygodne twierdzeń zawartych w pismach z 9 i 28 maja 2019 r. nie był wyłącznie fakt, że sporządzone zostały one przez beneficjenta wywłaszczenia ale również dokonanie oceny treści tychże twierdzeń w powiązaniu z pozostałym, zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Sąd kasacyjny wskazuje dodatkowo, że jak wynika z treści powyższych pism, twierdzenie o zajęciu spornej nieruchomości pod drogę publiczną ich autorzy wywodzili wyłącznie z treści operatu geodezyjnego, z którego wynikało, że znajduje się ona w liniach rozgraniczających drogi publicznej. Jak jednak wynika z twierdzeń zawartych w opinii geodety, z przedstawionych przez Gminę dokumentów nie wynika, by na spornej nieruchomości znajdowały się jakiekolwiek elementy wchodzące w skład drogi publicznej. Co istotne – twierdzenia o braku urządzenia na spornej nieruchomości drogi publicznej biegły wywodził nie tylko z treści przedstawionych przez Gminę map ewidencyjnych ale również z analizy znajdujących się w aktach sprawy ortofotomap. W obu pismach Zarząd Dróg i Transportu podkreślał, że nie posiada żadnych innych dokumentów pozwalających na ustalenie, że sporna nieruchomość zajęta była pod drogę publiczną i że sprawowane było nad nią władztwo administracyjne. Jedynym dokumentem, który był powoływany w pismach z 9 i 28 maja 2019 r. jak i w innych pismach składanych w toku postępowania, była polisa ubezpieczeniowa z 31 stycznia 1986 r. Sąd Wojewódzki dokonując oceny tego dokumentu zwrócił uwagę, że polisa ta obejmowała łącznie 1544 ulic wymienionych w załączonym do niej wykazie, którego Gmina a nie przedłożyła. Zatem nie było możliwe ustalenie czy ul. [...] została ujęta w tym załączniku. Dokument taki nie mógł stanowić wartości dowodowej w sprawie. W aktach administracyjnych zaś brak było innych dowodów, które potwierdziłyby na okoliczność ponoszenia przez Gminę kosztów związanych ze sprawowaniem władztwa w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Gmina w skardze kasacyjnej nie podniosła żadnych argumentów pozwalających na zakwestionowanie powyższego stanowiska Sądu Wojewódzkiego. Gmina zarzuciła również Sądowi Wojewódzkiemu pominięcie oświadczeń J.J., R.P. i M.L. zawartych w protokole oględzin z 26 lutego 2021 r. (punkt I.g petitum skargi kasacyjnej). Odnosząc się do tego zarzutu Sądu kasacyjny wskazuje, że jak wynika z protokołu oględzin, nie uczestniczył w nich J.J. R.P. wskazał, że "las był sadzony pod koniec lat 60 przez Prezydium Rady Narodowej, Właścicielem było Prezydium. Na pozostałym lesie była łąka i samosiejki". W protokole nie odnotowano żadnych oświadczeń M.L. Nie ma zatem racji autor skargi kasacyjnej wskazując, że oświadczenia wskazanych przez niego osób zawarte w protokole z 21 lutego 2021 r. potwierdzają fakt władania sporną nieruchomością przez Gminę. Sąd kasacyjny dostrzega, że Gmina na etapie postępowania sądowego dołączyła do akt sprawy oświadczenia Z.J. z 23 lutego 2023 r., M.L. z 27 lutego 2023 r. oraz R.P. Skoro oświadczenia te zostały złożone dopiero na etapie postępowania sądowego nie można postawić organom zarzutu ich pominięcia, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Sąd Wojewódzki ustosunkował się do informacji wynikających z powyższych oświadczeń, wskazując, "że nie pozwalają w sposób nie budzący wątpliwości ustalić zajęcia, a także władania przedmiotową nieruchomością przez Skarżącą 31 grudnia 1998 r. Nie wynika z nich jednoznacznie, że dotyczą one okoliczności znanych osobiście składającym oświadczenie, a jedynie informacji prawdopodobnie uzyskanych. Ważnym jest, że nie wskazano w żaden sposób na podstawie jakich konkretnych dowodów dokumentów lub jeszcze innych dowodów (poza powołanym Ubezpieczeniem – polisą PZ) dokonano opisanych ustaleń. Dodać też należy, że z uzasadnienia Oświadczeń Z.J. i R.P. nie wynika, że opisany w nich stan faktyczny dotyczy w ogóle działki [...]. We wstępnej części pisma co prawda wymienione zostały działki, w tym [...], ale w uzasadnieniu strona opisała stan zagospodarowania zupełnie innych działek. Podobnie fragment akt ze sprawy II Ns 1134/11, jak i załączone opisane zdjęcia, decyzja z [...] stycznia 1986 r., pismo zatytułowane – "odpowiedź na wniosek o zasiedzenie uczestnika" - nigdzie wprost nie odnoszą się do działki [...], dlatego też w kontekście sprawy nie można przyjąć, że mają one wpływ na jej wynik. Wydruki map – "InterSIT", wydruk projektu podziału również nie wskazują, że dotyczą działki nr [...]. Odnośnie oświadczenia M.L., to również należy powtórzyć, że stanowi ono ogólne twierdzenia, które w zestawieniu z okolicznościami sprawy nie mogą wpłynąć na treść zapadłego orzeczenia." Sąd kasacyjny zwraca dodatkowo uwagę, że w przywołanych oświadczeniach oraz dołączonych do nich dokumentach powraca kwestia lasu, znajdującego się m.in. na działce [...], z której wydzielona została działka [...], w tym wieku znajdujących się na niej drzew. Kwestią sporną jest, jak wynika z tych oświadczeń, czy ów las miał 130 lat, czy też działa porośnięta jest młodszym lasem, na co wskazuje biegły w opinii sporządzonej 28 lutego 2012 r. zaznaczając jednak, że dokonuje oceny wieku drzew "według niefachowej wiedzy". Informacje wynikające z oświadczeń i dokumentów złożonych przez Gminę na etapie postępowania sądowego ocenić należy z uwzględnieniem opinii biegłego geodety, który wskazywał, że z załączonych do akt sprawy zdjęć wynika, iż teren działki porośnięty był drzewami. Biegły wskazywał również, że nie jest wykluczone, że przez teren działki przebiegała droga leśna, jednak nie było tam typowej infrastruktury drogowej oraz obiektów inżynieryjnych. Zatem sam fakt powoływania się w przedłożonych przez Gminę oświadczeniach na dojeżdżanie maszynami rolniczymi do działek położonych w okolicy czy też na utwardzenie drogi szlaką nie może być uznany za potwierdzające zajęcie działki pod drogę publiczną. Dodatkowo w aktach sprawy znajdują się oświadczenia M.W. i W.R., zamieszkujących przy ul. [...], z których wynika, że działki [...] i [...] (to jest działka położona między sporną działką [...] a działką [...]) nie były wykorzystywane na cele drogowe, ponieważ stanowiły część kompleksu leśnego przynajmniej od 1959 r., to jest od daty zamieszkania autorów oświadczeń pry ul. [...]. W oświadczeniach tych wskazano również, że na powyższych działkach oraz na działce [...] nigdy nie było żadnej infrastruktury drogowej mogącej wskazywać, że wykorzystywane są jako drogi publiczne, czy też by prowadzone były na nich prace związane z naprawą nawierzchni dróg lub prace porządkowe związane z odśnieżaniem lub zwalczaniem śliskości w okresie zimowym. Informacje te, w zakresie stanu istniejącego od 1986 r. potwierdził w swoim oświadczeniu również zamieszkały przy ul. [...] J.Z. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z [...] kwietnia 2019 r. ustalająca plan zagospodarowania lasu m.in. dla działki [...] i [...]. W jej uzasadnieniu wskazano, że z przywołanych w uzasadnieniu dokumentów wynika, że dane zawarte w ewidencji gruntów, w świetle których działki [...] i [...] stanowią użytek "dr" pod nazwą ulicy [...] oraz [...] są błędne. Działki te nigdy nie zostały przeznaczone w planie miejscowym pod drogi. Nie były wykorzystywane pod cele drogowe, tym samym nie stanowiły drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych faktycznie stanowiąc część kompleksu leśnego od przeszło stu lat. Informacje powyższe potwierdza również protokół oględzin nieruchomości z 29 lutego 2019 r. dotyczący m.in. działek [...] i [...] z którego wynika, że działki te wchodzą w skład gruntu leśnego o zwartej powierzchni 1,88 ha porośniętego roślinnością leśną, o zróżnicowanej strukturze wiekowej. Do protokołu tego załączono również mapę gospodarczą lasu, z której wynika, że lasy objęte postępowaniem znajdują się m.in. na działkach [...] i [...]. Również z protokołu oględzin z 25 lipca 2007 r. dotyczącego m.in. działki [...] i [...] (z której wydzielono działkę [...]) wynika, że również w dacie jego sporządzania zwrócono uwagę, iż wbrew zapisom w ewidencji gruntów działki [...] i [...] działki stanowią las. Informacje te potwierdza również wyrys z mapy gospodarczej lasu sporządzony według stanu na 1 stycznia 2004 r. Sąd kasacyjny dostrzega, że dokumenty te sporządzone zostały już po 1 stycznia 1999 r., jednak wynika z nich, że las na spornych działkach znajdował się już od wielu lat a wpisy w ewidencji gruntów w świetle których działki te stanowiły drogę są niezgodne ze stanem, faktycznym. Okoliczność ta wynika z decyzji Prezydenta Miasta Łodzi czyli organu reprezentującego również skarżącą kasacyjnie Gminę. Sąd kasacyjny zwraca uwagę że Sąd Wojewódzki uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wyjaśnił że pojęcie pasa drogowego zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (według stanu prawnego obowiązującego w dniu 31 grudnia 1998 r.) obejmowało urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. W świetle przyjętej przez Sąd definicji pojęcia pasa drogowego, niezakwestionowanej przez Gminę w skardze kasacyjnej, sam fakt ewentualnego istnienia na spornej działce drogi leśnej, wykorzystywanej przez okolicznych mieszkańców, nie może być utożsamiony z jej zajęciem pod drogę publiczną. Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że dokonując oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń faktycznych Sąd Wojewódzki winien uwzględnić wymogi wynikającej z prawa procesowego, doświadczenia życiowego oraz reguł logicznego myślenia, rozważając w sposób bezstronny, racjonalny i wszechstronny materiał dowodowy jako całość, ważąc moc poszczególnych środków dowodowych oraz odnosząc je do pozostałego materiału dowodowego. (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z 10 czerwca 1999 r., II UKN 685/98, OSNAPiUS 2000, nr 17, poz. 655, cytat za "Kodeks postępowania cywilnego, Komentarz", pod red. T. Erecińskiego, Warszawa 2006 r., Tom I, str. 541). Zatem stawiając Sądowi Wojewódzkiemu zarzut dokonania niewłaściwej oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organy Gmina powinna była wskazać, na czym owe nieprawidłowości polegają, ale uwzględniając cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Gmina tymczasem koncentruje się wyłącznie na opisanych przez siebie dowodach, pomijając inne, przywołane powyżej przez Sąd kasacyjny, dowody zgromadzone w sprawie. Skoro Gmina nie podważyła ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę kontroli z prawem zaskarżonej decyzji, w świetle których przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy nie zostały spełnione, zarzut jego naruszenia objęty punktem II oraz I. h petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik Gminy – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.