I OSK 2349/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: st. asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 8 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 280/15 w sprawie ze skargi R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia żądania o przekazanie sprawy do sądu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od B. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 280/15, po rozpoznaniu skargi R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia żądania o przekazanie sprawy do sądu - I. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] Wójt Gminy N. orzekł, na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne, o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w D., oznaczonej jako działka nr [...] stanowiącej własność B. i R. małż. S., z nieruchomością położoną w Z., oznaczoną jako działka nr [...], znajdującą się we władaniu Skarbu Państwa i użytkowaniu Urzędu Gminy w N. Decyzja ta została doręczona R. S. w dniu 28 sierpnia 2013 r. Czternastodniowy termin do wystąpienia z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego, wynikający z art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, upływał z dniem 11 września 2013 r. W dniu 7 października 2013 r. R. S. wystąpił z wnioskiem o przekazanie sprawy do Sądu Rejonowego w J. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia tego żądania. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że decyzję w przedmiocie rozgraniczenia odebrał w okresie znacznego pogorszenia się jego stanu zdrowia. Wyjaśnił, że choruje na chorobę [...], często ma duszności, okresy utraty świadomości i zaburzenia równowagi, a także niedowidzi. W dniu 14 kwietnia 2014 r. skierował do organu pismo, do którego załączył kserokopię zaświadczenia lekarskiego z dnia 10 grudnia 2013 r. wystawionego przez specjalistę chorób wewnętrznych M. C. Wójt Gminy N. postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] odmówił R. S. przywrócenia terminu do wniesienia żądania o przekazanie sprawy do Sądu Rejonowego w J. wskazując, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu. W podstawie prawnej organ powołał art. 58 § 1 i art. 59 § 1 K.p.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie R. S., wskazując na swoją chorobę, podniósł, że nie mógł przewidzieć nagłego pogorszenia stanu zdrowia w dacie odebrania decyzji w przedmiocie rozgraniczenia. W domu przebywał sam, ponieważ jego żona wyjechała do L. i B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zobowiązało stronę do przedłożenia dokumentów potwierdzających pogorszenie stanu zdrowia w okresie przeznaczonym na wystąpienie z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego. W odpowiedzi wnioskodawca ponownie przedłożył zaświadczenie z dnia 10 grudnia 2013 r. podnosząc, że dowodzi ono choroby i zaburzeń stanu psychicznego w okresie od 20 sierpnia do końca września 2013 r. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu. Nie przedstawił bowiem zaświadczenia lekarskiego z okresu, w którym doszło do faktycznego pogorszenia stanu zdrowia. Odwołując się do zasad logiki i doświadczenia życiowego, organ nie przyjął za prawdziwe twierdzeń o pogorszeniu stanu zdrowia, w sytuacji gdy brak jest konsultacji z lekarzem odpowiedniej specjalizacji. Zdaniem organu, choroby, na które leczy się strona wymagają bowiem stałej kontroli lekarskiej. Zaświadczenie z dnia 10 grudnia 2013 r. nie czyni zadość przesłance uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. Dodatkowo Kolegium wskazało, że w dniu 30 września 2013 r. wnioskodawcy została wydana w siedzibie organu I instancji kserokopia dokumentów rozgraniczeniowych. Ponadto, z pisma wnioskodawcy z dnia 27 stycznia 2015 r. wynika, że okres pogorszenia jego stanu zdrowia pokrywa się okresem wyjazdu żony do L., podczas gdy w poprzednich pismach data końcowa pogorszenia stanu zdrowia nie jest podawana. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach R. S. wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji podnosząc zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 58 § 1 K.p.a. i w konsekwencji naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pozbawienie prawa do sądu. W uzasadnieniu zarzucił organom postawienie znaku równości między udowodnieniem a uprawdopodobnieniem przyczyn uchybienia terminu. Wyjaśnił, że jego choroba charakteryzuje się stanami zaburzeń świadomości i pamięci o różnym nasileniu, niespodziewanych i niemożliwych do przewidzenia. Gdyby nie powrót żony do D. w dniu 2 października 2013 r., to prawdopodobnie nie byłby w stanie uświadomić sobie, że dokumenty, których odbiór pokwitował były decyzją o rozgraniczeniu. Do skargi załączono zaświadczenie lekarskie z dnia 12 lutego 2015 r wystawione przez M. C. oraz jego oświadczenie, że podczas wizyty lekarskiej w dniu 10 grudnia 2013 r. skarżący informował, iż w okresie od połowy sierpnia do końca września 2013 r. bardzo źle się czuł. W oświadczeniu podano, że schorzenia opisane w zaświadczeniu z dnia 10 grudnia 2013 r. charakteryzują się możliwością wystąpienia zaburzeń świadomości i pamięci. Dodatkowo załączono zaświadczenie o badaniu echokardiograficznym z dnia 25 lutego 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę przyjmując, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Sąd wskazał, że z niekwestionowanych ustaleń organu wynika, że skarżącemu doręczono decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości w dniu 28 sierpnia 2013 r. W dniu 30 września 2013 r. stawił się on w siedzibie organu, gdzie odebrał kserokopie dokumentów dotyczących rozgraniczenia. W dniu 7 października 2013 r. złożył zaś wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia żądania o przekazanie sprawy do sądu. Jako przyczynę uchybienia terminu skarżący podał zaburzenia pamięci spowodowane chorobą [...]. W dołączonym do wniosku zaświadczeniu z dnia 10 grudnia 2013 r. wydanym przez lekarza M. C. – specjalistę chorób wewnętrznych potwierdzono, że u skarżącego zdiagnozowano chorobę [...]. Zgodnie z oświadczeniem tego samego lekarza dołączonym do skargi, schorzenie opisane w zaświadczeniu z dnia 10 grudnia 2013 r. charakteryzuje się możliwością wystąpienia zaburzeń świadomości i pamięci. Organy administracji w żaden sposób tych okoliczności nie podważyły. Kolegium wskazało jedynie, że skarżący nie przedstawił zaświadczenia o konsultacji medycznej z okresu, w którym upływał uchybiony termin. W świetle powyższego Sąd przyjął, że skarżący uprawdopodobnił wystąpienie zaburzeń pamięci, które wpłynęły na uchybienie przedmiotowego terminu. Regulacja art. 58 K.p.a. wymaga uprawdopodobnienia okoliczności, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego, a nie jej udowodnienia. W doktrynie, wskazując na różnice między udowodnieniem a uprawdopodobnieniem, podkreśla się, że udowodnienie czyni istnienie pewnego faktu pewnym, uprawdopodobnienie - tylko prawdopodobnym. Udowodnienie służy przekonaniu organu orzekającego o prawidłowości pewnego twierdzenia, uprawdopodobnienie służy obudzeniu w organie orzekającym ufności w to, że pewne twierdzenie odpowiada prawdzie. Uprawdopodobnienie jest czynnością procesową, stwarzającą w świadomości organu większy lub mniejszy stopień przekonania o prawdopodobieństwie jakiegoś faktu. Skoro zatem we wniosku o przywrócenie terminu skarżący powoływał się na zaniki pamięci i za pomocą zaświadczeń lekarskich wykazał, że występująca u niego choroba, wiąże się z zaburzeniami pamięci, a organ istnienia choroby nie podważył, to brak było podstaw do uznania, że przyczyna braku winy w uchybieniu terminu nie została uprawdopodobniona. W ocenie Sądu możliwe jest, że skarżący uchybił terminowi z powodu zaburzeń pamięci związanych z chorobą [...]. Okoliczność, że w okresie kiedy upływał termin nie konsultował się z lekarzem nie ma znaczenia rozstrzygającego. Co do terminu wniesienia prośby o przywrócenie terminu, Sąd przyjął, że przyczyna jego uchybienia ustąpiła najwcześniej w dniu 30 września 2013 r., tzn. kiedy skarżący stawił się w organie. Nie ma podstaw aby twierdzić, że problemy zdrowotne skarżącego ustąpiły wcześniej. W konsekwencji Sąd uznał, że skarżący składając prośbę o przywrócenie terminu w dniu 7 października 2013 r. dochował 7-dniowego terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 Kpa. W ocenie WSA w Kielcach stanowisko organów w okolicznościach niniejszej sprawy było nieuzasadnione i raziło nadmiernym rygoryzmem. Przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Pożądany tu jest kompromis polegający na tym, aby z jednej strony nie doprowadzić do pochopnego przywracania terminu, z drugiej zaś, aby na skutek nadmiernej surowości nie zamknąć stronie drogi do obrony jej praw. W świetle powyższego, mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności, a także konstytucyjne prawo jednostki do sądu, WSA w Kielcach uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji jako wydane z naruszeniem art. 58 § 1 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zwrot poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia żądania przekazania sprawy o rozgraniczenie do sądu powszechnego, na podstawie zaświadczenia z dnia 10 grudnia 2013 r. oraz poprzez przyjęcie, że został zachowany siedmiodniowy termin do wniesienia prośby o przywrócenie terminu liczony od dnia ustania przyczyny jego uchybienia, podczas gdy zaświadczenie to nie może dowodzić o stanie zdrowia R. S. z okresu, w którym rozpoczął i zakończył się termin do wystąpienia z przedmiotowym żądaniem, zaś dzień 30 września 2013 r., a więc dzień stawienia się R. S. w organie administracji publicznej nie może stanowić daty ustania przyczyny uchybienia terminowi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. zarówno przez uznanie, że skarżący uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu, jak i zachował siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu liczony od momentu ustania przyczyny uchybienia terminu. Instytucja prawna przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym została uregulowana w art. 58 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Analiza zacytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca uzależnił przywrócenie uchybionego terminu w postępowaniu administracyjnym od łącznego spełnienia czterech warunków: 1) uprawdopodobnienia przez zainteresowanego braku swojej winy w niedochowaniu terminu; 2) wniesienia przez zainteresowanego prośby o przywrócenie terminu; 3) dochowania terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu (musi to nastąpić w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu); 4) dopełnienia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony uchybiony termin. Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika, że to zainteresowany powinien zadbać aby powyższe warunki zostały spełnione oraz uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu. Wprawdzie uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód, niedającym pewności, lecz jedynie wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o danym fakcie, to jednak uprawdopodobnienie winno prowadzić do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie będące przyczyną uchybienia terminu rzeczywiście miało miejsce. Podzielić należy pogląd prawny wyrażony w orzecznictwie, według którego chociaż uprawdopodobnienie jest wyjątkiem od reguły formalnego przeprowadzenia dowodu, działającym na korzyść strony powołującej się na określony fakt, to jednak nie oznacza to, że może ono w każdej sytuacji opierać się tylko na samych twierdzeniach strony. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, w analizowanym przypadku nie zostało uprawdopodobnione, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy strony. W niniejszej sprawie, skarżący nie przedstawił żadnego dowodu ani dokumentacji, które potwierdzałyby, że w okresie biegu terminu do wniesienia żądania przekazania sądowi sprawy rozgraniczenia nieruchomości, wystąpiły u niego zaburzenia pamięci związane z chorobą [...], które uniemożliwiły mu dokonanie powyższej czynności. Przedłożone zaświadczenie lekarskie wystawione w dniu 10 grudnia 2013 r. potwierdza jedynie, że u skarżącego zdiagnozowano chorobę [...], które to schorzenie charakteryzuje się możliwością wystąpienia zaburzeń świadomości i pamięci. Z zaświadczenia tego w żaden sposób nie wynika, że w przebiegu choroby skarżącego takie objawy w ogóle występują, a tym bardziej, że występowały w okresie biegu terminu do złożenia żądania przekazania sprawy sądowi. Sam fakt choroby [...], która potencjalnie może oddziaływać na stan psychiczny chorego, nie stanowi okoliczności wystarczającej do uznania, że w analizowanym okresie skarżący pozostawał w stanie uniemożliwiającym podjęcie wskazanej czynności. Skuteczne powoływanie się na tego rodzaju dolegliwości przy ocenie możliwości zachowania terminu do dokonania czynności musi opierać się na czymś więcej niż tylko stwierdzeniu tego faktu przez zainteresowanego, w sytuacji gdy objawy takie mogą ale nie muszą pojawić się w przebiegu choroby [...]. Na okoliczność wystąpienia u chorego takich symptomów powinno być przedstawione stosowne zaświadczenie lekarskie lub inne dokumenty uprawdopodabniające twierdzenia skarżącego, że z uwagi na stan zdrowia nie mógł w ustawowym terminie dokonać czynności. Takiej dokumentacji skarżący jednak nie przedłożył. W tej sytuacji słusznie organy administracji odmówiły przywrócenia terminu do wystąpienia z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego, prawidłowo przyjmując, że skarżący nie uprawdopodobnił w wystarczający sposób, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Stwierdzenie to uzasadnia w pełni zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie ma natomiast podstaw do zanegowania stanowiska Sądu I instancji odnośnie zachowania przez stronę 7-dniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu(art. 58 § 2 K.p.a.). Skarżący jako przyczynę uchybienia terminowi wskazał znaczne pogorszenie stanu zdrowia (zaburzenia pamięci) występujące do końca września 2015 r. Sąd I instancji słusznie więc przyjął, że początek biegu terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu należało liczyć od dnia 30 września 2013r., kiedy to skarżący stawił się w organie po odbiór dokumentów. Z tej przyczyny uznać należało, że złożenie żądania w dniu 7 października 2013 r. nastąpiło z zachowaniem terminu określonego w art. 58 § 2 K.p.a. Nie można przy tym pominąć, że przyczyną odmowy przywrócenia terminu przez organy obu instancji było nieuprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu. W podstawie prawnej obu postanowień powołano art. 58 § 1 K.p.a. Żaden z organów nie kwestionował zachowania warunków wymienionych w art. 58 § 2 K.p.a. i wniosek strony został przez nie merytorycznie rozpoznany. W tym kontekście kwestionowanie przez skarżący kasacyjnie organ oceny Sądu I instancji co do spełnienia przesłanki, która w pierwszej kolejności musi zaistnieć aby w ogóle możliwe było badanie okoliczności podniesionych we wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, jest całkowicie nieuzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając w części zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 K.p.a. z uwagi na wykazaną wyżej wadliwość stanowiska Sądu I instancji co do wystąpienia w sprawie niezawinionej przyczyny uchybienia terminu do wniesienia żądania o przekazanie do sądu sprawy rozgraniczenia nieruchomości, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę. Z przedstawionych wyżej powodów została ona oddalona na mocy art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 207 § 2 tej ustawy.