I OSK 2343/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1125/17 w sprawie ze skarg M. S., K. S., R. K., M. Z. i A. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz M. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 28 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1125/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skarg M. S., K. S., R. K., M. Z. i A. P., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2017 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku Minister Inwestycji i Rozwoju zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 8 kc (w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania orzeczenia dekretowego) przez uznanie, że kontrolowane orzeczenie dekretowe z [...] sierpnia 1951 r. - wobec umieszczenia w jego sentencji danych dotychczasowych właścicieli J. K. i J. M. - rażąco uchybia prawu, gdyż organ dekretowy rozstrzygnął o prawach i obowiązkach zmarłych właścicieli nieruchomości. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) – dalej ppsa, poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu, - art. 134 § 1 ppsa sprowadzające się do tego, że Sąd nie odniósł się do wszystkich merytorycznych zarzutów skargi, mimo że powinien i mógł to uczynić, a tym samym nie wyjaśnił, czy zarzucane naruszenie prawa stanowiło wadliwość postępowania uznawaną pod rządami rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341, ze zm.) - a więc aktu normatywnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia dekretowego - jako podstawa eliminacji z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego, - art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa, poprzez sformułowanie w uzasadnieniu nieuzasadnionych wniosków w sposób wybiórczy traktujący materiał dowodowy jak również braku odniesienia się do istotnych okoliczności sprawy, wykluczających wykładnię realizowaną przez Sąd, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i c ppsa, poprzez błędne przyjęcie, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, a tym samym naruszył prawo materialne i przepisy postępowania o wpływie istotnym na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty mające przemawiać za jej uwzględnieniem. W piśmie z 30 maja 2018 r. pełnomocnik M. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej podnosząc argumenty mające przemawiać za niezasadnością zarzutów kasacyjnych; wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W piśmie z 6 kwietnia 2021 r. pełnomocnik K. S. i K. B. także wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej kwestionując zarzuty kasacyjne. W piśmie z 15 kwietnia 2021 r. pełnomocnik R. K., M. Z. i A. P. wniosła o nieuwzględnienie skargi kasacyjnej podnosząc argumenty mające podważać zawarte w niej zarzuty. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego nie w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 174 pkt 1 ppsa, z którego wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. O ile bowiem w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 8 kc, o tyle nie zakwestionowano wykładni, że rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa – uznano jedynie, że orzeczenie dekretowe z [...] sierpnia 1951 r. nie rozstrzyga o prawach osób zmarłych. Tak sformułowany zarzut oznacza więc przypisywanie Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów prawa wobec orzeczenia dekretowego z [...] sierpnia 1951 r. Ponadto zarzucono naruszenie art. 8 kc w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania orzeczenia dekretowego, tj. w dniu [...] sierpnia 1951 r., podczas, gdy przepisy kodeksu cywilnego weszły w życie dopiero z dniem 1 stycznia 1951 r. Powyższy zarzut nie zasługuje więc na uwzględnienie. Nie jest bowiem kwestionowane, że w powołanym orzeczeniu dekretowym organ stwierdził, że cyt.: "odmawia dot. właść. J. K. i J. M. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] Nr. [...] oznaczonej Nr.hip. [...]". Nie jest również kwestionowane, że w dniu wydania omawianego orzeczenia, tj. w dniu [...] sierpnia 1951 r. osoby te już nie żyły. Ówcześnie orzekający organ nie miał w dniu wydania omawianego orzeczenia wiedzy o śmierci J. K. Miał jednak wiedzę o śmierci J. M., skoro we wniosku z 10 maja 1948 r. pełnomocnik ówcześnie żyjącego J. K. oraz M. M. wskazał, że J. M. zmarł, a spadkobiercą po nim jest córka jego M. M., co wynika z tytułu wykonawczego Sądu Grodzkiego Oddz. [...] w W. z [...] października 1947 r., Nr [...]. Z tego względu ów pełnomocnik wystąpił o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy J. K. i M. M., jako dotychczasowym właścicielom w równych częściach do całej nieruchomości oznaczonej Nr Rej. Hip. [...]. Z treści wskazanego wniosku wynika zaś, że został do niego dołączony odpis powołanego wyżej tytułu wykonawczego. Wydając orzeczenie z [...] sierpnia 1951 r. organ orzekający nie mógł więc rozstrzygać o prawach zmarłego J. M., skoro w jego miejsce wstąpiła jego córka, o czym organ wiedział już w chwili wnioskowania o wydanie powołanego orzeczenia. Nie ulega bowiem żadnych wątpliwości, że zdolność prawną osoba fizyczna nabywa z chwilą urodzenia (art. 6 § 1 ustawy z 18 lipca 1950 r. – Przepisy ogólne prawa cywilnego, Dz.U. z 1950 r. Nr 34, poz. 311, w zw. z art. 10 rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, Dz.U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341, ze zm.), dlatego należy przyjąć, że traci ją z chwilą śmierci. W żadnym zaś miejscu omawianego orzeczenia nawet nie wskazano, aby zostało wydane na wniosek m.in. spadkobierczyni J. M. O ile więc z art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279) wynika uprawnienie dla dotychczasowego właściciela gruntu, jego prawnych następców będących w posiadaniu gruntu i osób reprezentujących prawa dotychczasowego właściciela, wnioskowania w wyznaczonym terminie o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną, to organ orzekający z tego wniosku nie mógł rozstrzygać o wskazanych prawach wobec osoby nieżyjącej, czyli nieistniejącej, jako ze względu na brak podmiotu tych praw w chwili orzekania. W konsekwencji śmierci danej osoby traci ona zdolność prawną, dlatego w stosunku do niej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego, nie można również wydać wobec niej decyzji rozumianej, jako rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach takiej osoby, skoro przez fakt jej śmierci przestaje mieć zdolność przysługiwania jakichkolwiek praw i obowiązków. Właśnie dlatego prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec niej decyzji jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa, co stanowi utrwalony już od wielu lat pogląd w orzecznictwie sądowym. Należy przy tym odróżnić byt prawny strony w postępowaniu administracyjnym od prawa strony do czynnego udziału w tym postępowaniu. Osoby, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, mogą bowiem wnioskować o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Nie jest to jednak tożsame z rozstrzyganiem o prawach i obowiązkach osoby zmarłej rozumianym, jako skierowaniem do niej wydanej decyzji. Możliwość skorzystania przez następców prawnych, którzy z racji tego następstwa stali się dysponentami praw materialnych i powinni od początku brać udział w postępowaniu jako strony, nie usuwa wadliwości w postaci rażącego naruszenia prawa, związanego ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa polega bowiem na niebraniu przez stronę, bez własnej winy, udziału w postępowaniu, a nie na skierowaniu do osoby nieżyjącej wydanej decyzji w postaci rozstrzygnięcia w niej o prawach i obowiązkach takiej osoby. Ponadto, w początkowej treści omawianego orzeczenia wskazano cyt.: "ob.K. W. w/m ul. [...]", co zdaje się wynikać z faktu, że w piśmie z 28 lipca 1951 r. W. K. wystąpiła do Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej i Terenowej o wydanie zaświadczenia w sprawie przeznaczenia placu we wsi W. pod Nr hipotecznym [...] i z poświadczenia doręczenia wynika, że wnioskodawczyni doręczono omawiane orzeczenie w dniu 16 sierpnia 1951 r. Organ ówcześnie orzekający nie wyjaśnił zatem statusu W. K. doręczając jej orzeczenie z [...] sierpnia 1951 r. i czyniąc następnie na potwierdzeniu jego doręczenia adnotację, że cyt.: "Odwołanie nie wpłynęło". Wniosek W. K. dotyczył przy tym wydania zaświadczenia i został złożony w organie (według prezentaty organu) w dniu 30 lipca 1951 r., a więc jeszcze przed wydaniem orzeczenia z [...] sierpnia 1951 r. Brak wiedzy organu o śmierci J. K. przed wydaniem orzeczenia z [...] sierpnia 1951 r. nie ma jednak znaczenia dla oceny, że rozstrzygnięcie także o jego prawach w powołanym orzeczeniu stanowi rażące naruszenie prawa. Takie naruszenie prawa przez organ nie ogranicza się bowiem jedynie do sytuacji, w której organ ten miał lub mógł mieć wiedzę o okoliczności stanowiącej rażące naruszenie prawa, ale także wtedy, gdy organ ten nie miał wiedzy o danej okoliczności. Rażące naruszenie prawa nie musi bowiem być efektem celowego lub zamierzonego działania albo zaniechania organu. Jego zaistnienie stanowi okoliczność obiektywną, do którego organ mógł się oczywiście przyczynić, ale dla oceny charakteru rażącego naruszenia nie musi mieć to znaczenia. Twierdzenia skarżącego kasacyjnie organu, zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dotyczące pracy i wątpliwych umiejętności ówczesnych urzędników w sporządzaniu orzeczenia z [...] sierpnia 1951 r. nie mają znaczenia w sprawie. Nawet bowiem ówcześnie wydane orzeczenie, jako akt władztwa administracyjnego, musiało spełniać wymagania pozwalające na uznanie, że wydane zostało przez uprawniony organ, na istniejącej podstawie prawnej i wobec osób, o których prawach można było orzekać, stosownie do art. 9 ust. 1 i 2, art. 10, art. 75 ust. 1 i 2 oraz art. 78 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem oraz art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Z powyższych względów zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania również nie mogły być uwzględnione, skoro nie została skutecznie podważona ocena Sądu I instancji co do zaistnienia w sprawie rażącego naruszenia prawa. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, czy rozstrzyganie przez organ administracji o prawach i obowiązkach zmarłego stanowiło wadliwość postępowania uznawaną pod rządami rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, jako podstawa eliminacji z obrotu prawnego takiego rozstrzygnięcia. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, zawierające m.in. art. 156 o współczesnej treści, jako normy procesowe, weszły w życie w dniu 1 stycznia 1961 r. bez jakiegokolwiek ograniczenia w stosowaniu do ostatecznych aktów administracyjnych wydanych przed wejściem w życie tego kodeksu (por. art. 191 § 1, art. 193 i art. 194 kpa o treści obowiązującej w dniu jego wejścia w życie, określonej w Dz.U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168). Nie można więc za okoliczność rażącego naruszenia prawa w rozumieniu obecnego art. 156 § 1 pkt 2 kpa uznawać jedynie tych, które uzasadniały dopuszczalność uchylenia decyzji, jako nieważnej na podstawie art. 101 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz R. K., M. Z. i A. P. nie orzeczono z uwagi na niezłożenie przez te osoby lub ich pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie określonym w art. 179 ppsa.