I OSK 2337/22

Dnia 10 kwietnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 129/22 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz M.N. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2022 r. (sygn. akt II SA/Gd 129/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę M. N. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 15 marca 2021 r. nr GN[...] o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie [...], w gminie [...] celem założenia i przeprowadzenie jednotorowej linii energetycznej 110 kV relacji [...] od stanowiska słupowego nr 18 do [...], z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. N. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie: 1. art. 7, art. 75 §1, art. 77 §1, i art. 78 §1, k.p.a. - poprzez pominięcie kwestii ustalenia rzeczywistego terenu podlegającego zajęciu dla prac budowlanych oraz wyznaczającego ograniczenia prawa własności i zaakceptowanie oparcia tych ustaleń przez organy, będących elementem normatywnym decyzji administracyjnej, wyłącznie na oświadczeniu wnioskodawcy, wbrew oświadczeniu właściciela gruntu, bez przeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego, 2. art. 124 u.g.n. - poprzez ograniczenie prawa własności na podstawie nieustalonych przesłanek i w błędnym zakresie, nie odpowiadającym terenowi niezbędnemu dla czynności, dla których został wyznaczony, 3. art. 21 i art. 64 ust. Konstytucji RP - poprzez częściowe wywłaszczenie właściciela gruntu bez prawidłowego sprawdzenia podstaw faktycznych takiego ograniczenia i bez prawidłowego ustalenia jego zakresu. Ponadto skarżąca zwracała także uwagę, że obok niniejszej skargi kasacyjnej wniosła również skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o sygnaturze akt II SA/Gd 128/22, dotyczącego decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości i ewentualne rozstrzygnięcie tej skargi - pozytywnie dla skarżącej - powinno mieć również wpływ na niniejsze postępowanie, w związku z istniejącym powiązaniem między tymi decyzjami, wynikającym z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła zatem o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W piśmie stanowiącym uzupełnienie skargi kasacyjnej, skarżąca oświadczyła, iż zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego w postaci: art. 124 u.g.n. oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji RP a także na istotnym naruszeniu przepisów proceduralnych, takich jak: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1k.p.a. W ocenie składu orzekającego, w zakresie zarzutów kasacyjnych opartych na art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., skargę kasacyjną należało uznać za uzasadnioną, choć z innych częściowo powodów, aniżeli wskazane w uzasadnieniu tej skargi. W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki uznał, że skarga M. N. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 15 marca 2021 r. o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie [...], gminie [...], celem założenia i przeprowadzenie jednotorowej linii energetycznej 110 kV relacji [...] od stanowiska słupowego nr 18 do [...], z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności, nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd Wojewódzki wskazał, że materialnoprawną podstawę w/w decyzji Wojewody stanowił art. 124 ust. 1a u.g.n., zgodnie z którym, w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. W związku z tym Sąd Wojewódzki omówił przesłanki, warunkujące wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości – na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. - podkreślając jednocześnie, iż wyrokiem tegoż Sądu z dnia 20 lipca 2022 r. (sygn. akt II SA/Gd 128/22), została oddalona skarga M. N. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 15 marca 2021 r. nr [...] orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie [...], gmina [...], poprzez udzielenie [...] S.A. z siedzibą w [...] zezwolenia na założenie i przeprowadzenie jednotorowej linii energetycznej 110 kV relacji [...] od stanowiska słupowego nr 18 do [...], zgodnie z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 14 lipca 2020 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dokonując kontroli decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 15 marca 2021 r. o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, Sąd Wojewódzki stwierdził, że zaskarżona w tej sprawie decyzja została wydana z zachowaniem wszelkich wymogów określonych w przepisach prawa. Odnosząc się przy tym do zarzutów zawartych w skardze, Sąd zauważył iż w zdecydowanej większości nie dotyczyły one zaskarżonej decyzji, lecz decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, a która była przedmiotem odrębnego postępowania. Rozstrzygając natomiast wniosek o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, jak wyjaśnił Sąd Wojewódzki, organ nie sprawdza już spełnienia przesłanek dla ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Z tych powodów – zdaniem Sądu I instancji - organ nie mógł więc naruszyć przepisów wskazanych w skardze, gdyż w przedmiotowym postępowaniu przepisy te w ogóle nie miały zastosowania. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie został także w tym przypadku naruszony żaden przepis proceduralny. Wnosząc skargę kasacyjną od powyższego wyroku, o treści zasadniczo analogicznej do tej, która została wniesiona od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 lipca 2022 r. (sygn. akt II SA/Gd 128/22), skarżąca w szczególności wskazywała na subsydiarność decyzji zaskarżonej w stosunku do decyzji ograniczającej prawo właściciela do korzystania z nieruchomości. Twierdziła zatem, że okoliczność ta nie mogła zwalniać ani Sądu I instancji, ani organów z poczynienia ustaleń i analizy kwestii prawidłowości ustalenia terenu, w jakim zezwolono wnioskodawcy na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Gdyby bowiem organy uznały, że nie mogły ograniczyć prawa własności skarżącej w sposób wskazany we wniosku (bo był on nieadekwatny w zakresie terytorialnym do udzielonych decyzją uprawnień), to powinny odmówić wydania decyzji w niniejszej sprawie. Do tego jednak konieczne było rzetelne ustalenie stanu faktycznego w tym zakresie a więc, co do terenu wywłaszczenia, a nie opieranie się na twierdzeniach inwestora, i to mimo przeciwnych twierdzeń właściciela gruntu i składanych przez niego dowodów. Zdaniem skarżącej, powyższe ustalenia powinny więc zostać dokonane także w niniejszej sprawie, niezależnie od zakresu ograniczenia prawa własności, wskazanego w treści decyzji wywłaszczeniowej. Decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości powinna była zostać wydana dla terenu realnie podlegającemu zajęciu w trakcie prac budowlanych związanych z przebudową linii. W związku z powyższym skład orzekający pragnie zauważyć, że kwestia czy zostały spełnione w danym przypadku przesłanki, warunkujące wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania przez właściciela z jego nieruchomości, czyli przesłanki wymienione w art. 124 ust. 1 u.g.n., należy zasadniczo do postępowania, które kończy decyzja wydana na podstawie tego przepisu. Jednakże słusznie zwracała uwagę skarżąca na istnienie szczególnego powiązania pomiędzy rozstrzygnięciem o ograniczeniu prawa właściciela do korzystania z nieruchomości a rozstrzygnięciem o zezwoleniu na niezwłoczne jej zajęcie. Mając bowiem na uwadze treść wyżej przytoczonego art. 124 ust. 1a u.g.n., powiązanie to skutkuje tym, że byt rozstrzygnięcia o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest uzależniony od bytu - a więc prawidłowości - rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu (ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości). Okoliczność ta oznacza zatem, iż w sytuacji, gdy – w trybie postępowania kasacyjnego - zostaje uchylony wyrok sądu wojewódzkiego oddalający skargę strony na decyzję ograniczającą jej prawo własności, a zatem gdy istnieje uzasadniona wątpliwość co prawidłowości decyzji wywłaszczeniowej, to nie jest możliwe prawomocne przesądzenie o zasadności decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajecie nieruchomości. Jeśli bowiem przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd wojewódzki zostałby wydany wyrok uwzględniający skargę strony na decyzję wydaną w przedmiocie ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości, to decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości (jej części), nie tylko byłaby niezgodna z treścią art. 124 ust.1a u.g.n., ale można by było nawet twierdzić, iż naruszałaby art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 Konstytucji RP, gdyż przepisy te w całości poświęcone są ochronie własności. W rezultacie, orzekając w kwestii zezwolenia na zajecie nieruchomości, na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., zarówno organ, jak i sąd administracyjny musi brać pod uwagę owo integralne związanie obu omawianych decyzji, przy czym związanie to polega na tym, że to decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie może istnieć w obrocie prawnym bez pozostawania w nim decyzji wywłaszczeniowej. Z tego powodu zwracanie przez skarżącą uwagi na subsydiarność decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w stosunku do decyzji wywłaszczeniowej, było prawidłowe. W niniejszej sprawie skuteczne okazały się zarzuty kasacyjne oparte na art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jak wyżej wspomniano, w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki uznał, że nie został w tym przypadku naruszony przez organy (cyt.): "żaden przepis proceduralny". Uszło jednak uwagi Sądu I instancji, że decyzja Starosty [...], którą utrzymała w mocy zaskarżona w tej sprawie decyzja, w ust. 2 decyzji zawierała następującą treść: "Zezwolenie obejmuje >prawo wstępu [...] S.A. z siedziba w [...] na części przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jak działka nr [...] o powierzchni ograniczenia [...] m 2, którą na mapie, stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji, zaznaczono literami: A-B-C-D, tj. pas technologiczny o długości 25 m i szerokości, która odpowiada szerokości rozstawu skrajnych przewodów linii powiększonej o 2 m w każdą stronę od osi linii, w tym lokalizacja 1 słupa, w celu demontażu istniejącej jednotorowej linii napowietrznej 110kV i posadowieniu w jej miejscu nowej jednotorowej linii 110 kV, szczegółowo opisanej w ustępie 1." Z treści zatem tak zredagowanego rozstrzygnięcia nie jest w pełni jasne, co w rzeczywistości obejmuje w tym przypadku owo zezwolenie. Użycie bowiem zwrotu (cyt.): "Zezwolenie obejmuje w szczególności (...)" sugeruje, iż zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżącej w istocie upoważnia inwestora do zajęcia również i innych fragmentów nieruchomości skarżącej. Taka zaś sytuacja byłaby niezgodna z wymogami zawartymi w przepisie art. 124 ust. 1a u.g.n. a zatem dokładne określenie granic zezwolenia udzielanego na tej podstawie prawnej inwestorowi, jest kwestią istotną. W związku z tym brak zwrócenia uwagi na tę okoliczność i brak jej wyjaśnienia przy jednoczesnym ogólnikowym stwierdzeniu przez Sąd Wojewódzki, iż w analizowanym stanie nie został naruszony żaden przepis proceduralny, skutkowało przyjęciem, że zaskarżony wyrok został wydany z istotnym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wprawdzie więc mimo, że zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja, towarzysząca tym zarzutom, była nieco inna, ale same zarzuty były zasadne a ponadto ich uzasadnienie nawiązywało jednak do pominięcia zarówno przez Sąd Wojewódzki, jak i organ, do prawidłowości ustalenia rozmiaru terenu podlegającego zajęciu przez inwestora. Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki winien wszechstronnie ocenić zaskarżoną decyzję w tym w szczególności zbadać jej prawidłowość w kontekście treści ust. 2 decyzji organu I instancji, utrzymanego w mocy, decyzją zaskarżoną. Ocena legalności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2021 r. nr [...] winna być zaś dokonana na tym samym posiedzeniu, na którym będzie rozpatrywana skarga skarżącej na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2021 r. nr [...]. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.