I OSK 2336/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 705/24 w sprawie ze skargi A.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 15 stycznia 2024 r. nr SKO/4111/1218/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 3 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 705/24, oddalił skargę A.R., zwanej dalej "skarżącą" lub "skarżącą kasacyjnie", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce, zwanego dalej "Kolegium", z dnia 15 stycznia 2024 r., nr SKO/4111/1218/2023, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną wniosła skarżąca A.R. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest: 1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.", poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane stronie skarżącej od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, to jest od dnia 1 sierpnia 2023 r., gdyż w okresie do dnia 31 października 2023 r. pozostawała w mocy decyzja przyznająca stronie skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego; 2. art. 27 ust. 5 pkt 3 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu za niemożliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za cały okres trwania postępowania w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której w okresie od dnia 1 sierpnia 2023 r. do dnia 31 października 2023 r. pozostawała w mocy decyzja przyznająca stronie skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy to rolą organu administracji jest znalezienie takiego rozwiązania procesowego, które umożliwiłoby jej skorzystanie z prawa wyboru świadczenia rodzinnego, które chce pobierać, aby możliwe było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o jego przyznanie. Skarżąca kasacyjnie w oparciu o powołane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) oraz art. 27 ust. 5 pkt 3 u.ś.r. sprowadzającą się do przyjęcia, że wyłączona jest możliwość przyznania prawa do wybranego przez stronę, korzystniejszego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od daty złożenia wniosku, w sytuacji zbiegu praw do wyżej wymienionego świadczenia oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego i jednoczesnej rezygnacji z dniem złożenia wniosku z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w sytuacji braku uchylenia decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy wykładnia celowościowa tych przepisów prowadzi do wniosku przeciwnego. Skarga kasacyjna nie obejmuje zarzutów w obszarze zebranego i ocenionego przez organy materiału dowodowego - nie zakwestionowano tym samym stanu faktycznego sprawy, przyjętego za podstawę wyroku Sądu I instancji. Istotą sporu jest zaś określenie daty początkowej przysługiwania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca żąda ustalenia takiej daty począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie tego prawa, to jest od dnia 1 sierpnia 2023 r., gdy zwróciła się do Wójta Gminy Małkinia Górna o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem. Należy jednak zwrócić uwagę, że dopiero na etapie postępowania odwoławczego Kolegium, mając na względzie zasadę wynikającą z art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", pismem z dnia 28 listopada 2023 r. poinformowało skarżącą, że osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, powinna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania jednego z nich. Skarżącą poinformowano również, że wybór winien być zrealizowany przez rezygnację z dotychczas otrzymywanego świadczenia oraz wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji przyznającej prawo do tegoż świadczenia. W dniu 5 grudnia 2023 r. wpłynęło do Kolegium oświadczenie kierowane do Ośrodka Pomocy Społecznej w Małkini Górnej o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ pierwszej instancji pismem z dnia 18 grudnia 2023 r. wyjaśnił, że skarżąca A.R. w okresie od dnia 1 listopada 2022 r. do dnia 31 października 2023 r. pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem na podstawie decyzji tego organu z dnia 22 listopada 2022 r. Opisana decyzja wygasła z dniem 31 października 2023 r. Dopiero w tym dniu ustała zatem przesłanka negatywna przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Stosownie do treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Z brzmienia art. 27 ust. 5 u.ś.r. jasno wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z nich. Wprowadzając powyższe rozwiązania ustawodawca wyłączył możliwość tak równoczesnego przyznawania praw do świadczeń konkurencyjnych (wymienionych art. 27 ust. 5 u.ś.r.), jak i równoległego ich pobierania. Powyższe implikować zaś musi wniosek, że w sytuacji, gdy strona ma już przyznane wcześniejszą decyzją administracyjną, prawo do określonej w wyżej wymienionych unormowaniach formy pomocy państwa (tu: specjalny zasiłek opiekuńczy) - świadczenie pielęgnacyjne nie będzie jej przysługiwać łącznie z ustalonym uprzednio uprawnieniem konkurencyjnym. Świadczenie pielęgnacyjne może być bowiem przyznane dopiero po wyeliminowaniu z obrotu decyzji ustalającej prawo do świadczenia konkurencyjnego lub wygaśnięciu takiej decyzji z uwagi na upływ okresu na jaki zostało przyznane świadczenie konkurencyjne (tu: decyzji z dnia 22 listopada 2022 r.). Przy czym zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2025 r., sygn. akt I OSK 880/24, i powołane tam orzecznictwo, CBOSA) wskazuje się, że zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych - w konsekwencji nie może prowadzić do modyfikacji, czy pominięcia norm materialnoprawnych. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków ich przysługiwania na datę podejmowania rozstrzygnięcia. W sytuacji więc, gdy - w momencie wydawania decyzji w przedmiocie ustalania prawa do danego świadczenia rodzinnego - jeden z warunków jego przysługiwania nie nastąpi (w tej sprawie: pozostawała w obrocie decyzja Wójta Gminy Małkinia Górna z dnia 22 listopada 2022 r. w przedmiocie przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego) - organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić tę okoliczność. Jasnym jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane jedynie wówczas, gdy wszystkie przesłanki będą spełnione. Skoro więc ustawodawca wyłączył kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania "nowego" świadczenia jest (bezwarunkowa) rezygnacja z formy wsparcia przyznanej uprzednio na ten sam cel lub wygaśnięcia prawa do tego konkurencyjnego świadczenia, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest determinowany nie tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale i wiązać go należy z terminem obowiązywania uprawnienia konkurencyjnego. Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że na mocy art. 16 § 1 K.p.a. ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego powodu zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, zobowiązane są do uwzględnienia decyzji ostatecznej przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. Zatem w warunkach rozpoznawanej sprawy, jak słusznie uznały Sąd I instancji i organ odwoławczy, dopiero na skutek wygaśnięcia decyzji Wójta Gminy Małkinia Górna z dnia 22 listopada 2022 r. z uwagi na upływ terminu, na jaki został przyznany skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy wyeliminowana została negatywna przesłanka w postaci ustalonego prawa do świadczenia konkurencyjnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.