I OSK 2336/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1205/22 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 31 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1205/22 oddalił skargę J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 31 maja 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że zakres sprawowanej przez stronę skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że nie występuje związek przyczynowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; b) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której skarżący pobiera rentę rodzinną z tytułu śmierci małżonka przyznaną bez zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym; 2) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.: a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niesłuszne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 K.p.a., bowiem organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły okoliczności dotyczących zakresu sprawowanej przez skarżącego opieki dostatecznie dokładnie, w szczególności wywiad środowiskowy przeprowadzony w przedmiotowej sprawie ma charakter ogólnikowy i nie zawiera żadnych wniosków pracownika socjalnego w odniesieniu do opieki sprawowanej przez skarżącego, wobec czego nie stanowił on wystarczającej podstawy do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a.; 2) ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie 185 § 1 P.p.s.a.; 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia w niniejszej sprawie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty przytoczone w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Należy jednakże zauważyć, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są ściśle powiązane z zarzutem naruszenia prawa materialnego i w związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się łącznie do postawionych zarzutów. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615), dalej powoływanej jako "u.ś.r.", w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Powołany przepis określa więc przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć łącznie, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Istotne przy tym jest to, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w tym przepisie, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą w nim wskazaną. Nie jest ono przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, ale za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Skoro świadczenie pielęgnacyjne ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga, to musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Zauważyć przy tym trzeba, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera legalnej definicji określenia "sprawowania stałej lub długotrwałej opieki", a więc istotna jest w tym przypadku wykładnia tych pojęć stosowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie zaś z tą wykładnią sprawowanie długotrwałej lub stałej opieki nad osobą jej wymagającą powinno być utożsamiane z rozumieniem tego zwrotu w języku potocznym, ale przy jednoczesnym przyjęciu, że zapewnienie tego rodzaju opieki podopiecznemu musi polegać na sprawowaniu przez opiekuna osobistych starań i na tyle wypełniać jego czas, że nie jest on w stanie podjąć żadnej innej, stałej aktywności, wymagającej jego codziennego i stałego zaangażowania czyli aktywności zawodowej. Mając na uwadze powyższe rozważania zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął, że na gruncie art. 17 ust. 1 u.ś.r. organ, na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, zarówno dokumentów uprawnionych organów, jak i innych zgromadzonych w sprawie dowodów, dokonuje ustalenia czy brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a także czy opieka ta stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Dowody te podlegają łącznej ocenie, co w niniejszej sprawie miało miejsce. W sprawie ustalony został zakres sprawowanej opieki nad J. G. legitymującym się orzeczeniem kwalifikującym go do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, wskazując że nie wszystkie czynności można zaliczyć do czynności opiekuńczych, a szereg z nich to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby na co dzień aktywne zawodowo. Z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 28 grudnia 2021 r. przez pracownika socjalnego, a także z oświadczenia strony dołączonego do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że w zakres udzielanej przez stronę pomocy wchodzi: utrzymanie higieny osobistej, ubieranie, podawanie leków (według potrzeb, mniej więcej co drugi dzień), przygotowanie i podanie posiłków, prowadzenie gospodarstwa domowego (pranie, sprzątanie, gotowanie, zakupy), załatwienie spraw w urzędzie, spacery. J. G. nie jest osobą pampersowaną ani leżącą, wymagającą nieustannej pomocy. Biorąc powyższe pod uwagę zgodzić należy się z Sądem I instancji, że wskazany zakres faktycznie sprawowanej opieki nie stanowi czynności, które powodują konieczność sprawowania stałej opieki. Tak świadczona pomoc nie wykracza bowiem w zasadzie poza standardowe obowiązki, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym, a czynności te nie uniemożliwiają podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu. W konsekwencji w niniejszej sprawie brak jest bezpośredniego i ścisłego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia przez J. O., a sprawowaną przez niego opieką nad ojczymem w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Wobec powyższego niezasadne są zarzuty naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez niesłuszne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 K.p.a., przy pomocy których skarżący kasacyjnie kwestionował dokonaną przez Sąd I instancji ocenę sposobu przeprowadzenia ustaleń faktycznych w kontekście badania przesłanki istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Wyjaśnić należy, że w przypadku osób legitymujących się orzeczeniem kwalifikującym je do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach. O ile jednak konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (o trwałej całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji), to dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. W rezultacie legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 275/21, z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1875/22, z dnia 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 1004/23 oraz z dnia 2 sierpnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2203/23). W świetle powyższych rozważań, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie została skutecznie podważona ocena przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nad ojczymem dotyczy czynności prowadzenia gospodarstwa domowego przez osoby także aktywne zawodowo, a czynności te mają charakter uniwersalny. Skarżący nie przedstawił argumentacji, która jednoznacznie wskazywałaby, że z powodu sprawowania przez stronę intensywnej opieki wykluczona jest możliwość podjęcia przez niego jakiejkolwiek pracy zarobkowej, a świadczenie pielęgnacyjne będzie rekompensatą za utracony zarobek. Nie podważono tym samym oceny Sądu I instancji, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) a koniecznością sprawowania opieki nad ojczymem, który przemawiałby za przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego. Ocena ta zaś przekładała się na ocenę zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jako nieskutecznego. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym dopiero w sytuacji zbiegu prawa do renty rodzinnej z innym świadczeniem przyznawanym na podstawie przepisów ustawy o emeryturach i rentach, można mówić o nabyciu przez daną osobę uprawnienia do świadczenia, którego pobieranie mogłoby wykluczać pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego w świetle art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. Przyznanie renty rodzinnej w zbiegu z innym świadczeniem przewidzianym w ustawie o emeryturach i rentach oznacza, że osoba uprawiona podlegała ubezpieczeniom przewidzianym w tej ustawie i nabyła do jednego z nich prawo. W pewnych sytuacjach zaś jej "własne" uprawnienie może być mniej korzystne niż renta rodzinna, co skutkować może wyborem renty rodzinnej. Nie wyłącza to jednak faktu, że osoba ta osobiście nabyła uprawnienia emerytalno-rentowe (por wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 207/22 oraz z dnia 24 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 835/22). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że J. O. ma ustalone prawo do renty rodzinnej po zmarłej pierwszej żonie, a ponadto z dniem 4 września 2021 r. uzyskał uprawnienie do emerytury, która została zawieszona ze względu na to, że jest uprawniony do innego korzystniejszego świadczenia rentowego jednakże kwestia ta nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia z uwagi na inne przyczyny braku podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad ojczymem a niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.