I OSK 2331/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 11 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. i W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 maja 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 240/20 w sprawie ze skargi J. P. i W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 21 stycznia 2020 r. nr SKO.4133.23,24.19 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 29 maja 2020 r. oddalił skargę J. P. i W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 21 stycznia 2020 r. nr SKO.4133.23,24.19 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wnioskiem z 29 kwietnia 2019 r. K. Z. wystąpiła do Wójta Gminy W. o przeprowadzenie rozgraniczenia pomiędzy stanowiącą jej własność nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb L., gmina W., z działką sąsiednią oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiącą własność małżonków J. i W. P. Strona wyjaśniła, że dotychczas w przekonaniu właścicieli przedmiotowych działek granicę pomiędzy nimi wyznaczała oś drogi prywatnej, leżącej w części na każdej z sąsiadujących działek. W toku przeprowadzanej modernizacji ewidencji gruntów, geodeta dokonujący pomiarów stwierdził przesunięcie granicy pomiędzy działkami o 2 metry od osi drogi na korzyść nieruchomości małżonków P. W wyniku powyższego działka wnioskodawczyni została pozbawiona dostępu do drogi prywatnej, a dalej do drogi publicznej. Uczestnicząca w oględzinach J. P. nie wyraziła zgody na dobrowolne ustalenie przebiegu granicy wzdłuż osi drogi prywatnej. Starosta Ł. (organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków) potwierdził, iż granica pomiędzy działkami o numerach [...] i[...] jest oznaczona jako sporna. Postanowieniem z dnia 3 lipca 2019 r. Wójt Gminy W. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości, a następnie wystosował zaproszenie do złożenia oferty na wykonanie geodezyjnych prac rozgraniczeniowych. Najkorzystniejszą ofertę złożyła firma P.H.U. "G." w D., oferująca wykonanie prac za kwotę 3.000 zł brutto, z którym to podmiotem Wójt Gminy W. podpisał umowę o wykonanie rozgraniczenia ww. nieruchomości. Przebieg i wynik przeprowadzonych prac geodezyjnych został opisany w złożonym w dniu 31 października 2019 r. operacie technicznym, zaaprobowanym przez zamawiającego. Z uwagi na ustalony w toku prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego brak jednoznacznych dowodów pozwalających na wytyczenie przebiegu granic pomiędzy przedmiotowymi nieruchomościami oraz niemożność ich ustalenia na podstawie zgodnego oświadczenia stron, Wójt Gminy W. decyzją z 10 grudnia 2019 r. umorzył administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe i przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w Ł. Następnie postanowieniem z 11 grudnia 2019 r. Wójt Gminy W. ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy przedmiotowymi nieruchomościami na kwotę 3.000 zł (pkt 1) oraz zobowiązał strony postępowania rozgraniczeniowego do uiszczenia powstałych kosztów w tym: w połowie właścicielkę działki nr ewid [...] i i po ¼ współwłaścicieli działki nr ewid [...] (pkt 2). Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał na podstawę prawną ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, to jest art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1- 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz przywołał uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, potwierdzającą zasadność obciążenia ustalonymi kosztami właścicieli obu rozgraniczanych nieruchomości. Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem J. P. oraz W. P. wnieśli zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu, w których żądali częściowej zmiany postanowienia organu I instancji poprzez obciążenie K. Z. całkowitą kwotą postępowania rozgraniczeniowego. Postanowieniem z 21 stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu uchyliło postanowienie Wójta Gminy W. w zakresie pkt 2 i w tym zakresie zobowiązało do uiszczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, określonych w pkt 1 zaskarżonego postanowienia: K. Z. w kwocie 1.500 zł oraz J. i W. małżonków P. w kwocie 1.500 zł W pozostałym zakresie utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że koszty postępowania rozgraniczeniowego należą do kosztów postępowania administracyjnego, których zasady rozdziału określa art. 262 § 1 pkt 1-2 k.p.a. Na gruncie postępowania rozgraniczeniowego do kosztów obciążających stronę należą: wynagrodzenie geodety, koszty sporządzenia map i innych niezbędnych dla rozgraniczenia dokumentów i znaków granicznych oraz wydatki związane z przeprowadzeniem dowodów w tym postępowaniu. Dalej Kolegium wskazało, że sposób rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oparty został na zasadach określonych w art. 152 k.c. Przepis ten stanowi, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Powyższe stanowisko potwierdza uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06. Organ odwoławczy wskazał, że pomiędzy K. Z., a J. i W. P. istnieje spór, co do przebiegu granicy rozdzielającej ich działki. Przedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowe zostało przeprowadzone w interesie wszystkich właścicieli sąsiednich nieruchomości, zarówno wnioskodawczyni, jak i małżonków P., co uzasadnia obciążenie obowiązkiem pokrycia powstałych kosztów właścicieli obu nieruchomości, po połowie. Odnośnie uchylenia postanowienia organu I instancji w części, w jakiej ustalało ono podział ciążących na stronach postępowania rozgraniczeniowego kosztach organ odwoławczy wskazał, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] wchodzi stanowi współwłasność J. i W. P. na zasadach ustawowej małżeńskiej wspólności majątkowej, co oznacza, że w/w odpowiadają za zobowiązani solidarnie. Tym samym brak było podstaw do podziału przypadających na współwłaścicieli działki nr [...] kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Na postanowienie organu odwoławczego J. i W. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: P.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia organu stanowiły art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 k.p.a. Przepisy te określają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ. Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ – w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Jednakże zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a., stronę obciążają te koszty, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych istniały rozbieżności w stosowaniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w sprawach administracyjnych o rozgraniczenie nieruchomości. Rozbieżności te zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej przez organy administracji uchwale składu siedmiu sędziów z 11 grudnia 2006 r. sygn. I OPS 5/06. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. NSA podniósł, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c., stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że właściciele działek nie są zgodni co do przebiegu granicy między ich nieruchomościami. Istnieje więc między nimi spór co do przebiegu granicy, co w pełni uzasadnia ocenę, że postępowanie zainicjowane wnioskiem K. Z. toczy się również w interesie skarżących, gdyż prowadzi do usunięcia niepewności co do przebiegu spornej granicy. Twierdzenia skarżących o dążeniu do polubownego załatwienia sprawy Sąd I instancji uznał za całkowicie gołosłowne i bez znaczenia z punktu widzenia obowiązku poniesienia przez nich połowy kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Organ dokonując rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego powinien bowiem uwzględniać nie tylko treść przepisów dotyczących ponoszenia kosztów w postępowaniu administracyjnym, ale także przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zasad rozgraniczania nieruchomości (art. 152 – 153 k.c.). To z art. 152- 153 k.c. wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe toczy się interesie wszystkich podmiotów uczestniczących w rozgraniczeniu i wszyscy oni są zobowiązani do udziału w tych kosztach, bez względu na to czy składali wniosek o rozgraniczenie (patrz uchwala składu siedmiu sędziów NSA z 11 grudnia 2006 r. sygn. I OPS 5/06 ). Koszty postępowania rozgraniczeniowego obciążają zatem strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości z uwagi na ich interes w postępowaniu ( art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.) według zasady wrażonej w art. 152 k.c. tj. w częściach równych. Zdaniem Sądu I instancji, fakt, że uczestniczka złożyła wniosek o rozgraniczenie, dążąc do usunięcia stanu niepewności co do przebiegu granicy jej działki z działką skarżących nie mógł stanowić podstawy do przyjęcia, jak chcieliby skarżący, że zawiniła powstanie tych kosztów i powinna je ponieść w całości. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie wykazano okoliczności dowodzących zawinienia K. Z., uzasadniających obciążenie jej kosztami postępowania rozgraniczeniowego w całości, a to oznacza, że prawidłowo organ obciążył kosztami właścicieli obu działek. Z art. 152 K.c. wynika reguła , że koszty rozgraniczenia ponoszą obie strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia. Skoro zatem skarżący brali udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, to oznacza to, że toczyło się ono także w ich interesie i są zobowiązani do zapłacenia połowy kosztów. Zasadnie także organ uznał, że do zapłacenia kwoty 1500 zł zobowiązani są solidarnie oboje skarżący jako małżonkowie z uwagi na treść art. 43 § 1 k.r.o Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli J. i W. P. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w stosunku do skarżących, a także jego błędną interpretację, co doprowadziło do przyjęcia, iż zachodzi obowiązek obciążenia ich kosztami postępowania w takim samym zakresie co wnioskodawczynię, kiedy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jasno wynika, iż J. i W. P. nie mieli interesu w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego, a następnie powielenie błędnego stanowiska organu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaskarżonym wyroku, w zakresie sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceny stanu faktycznego danej sprawy, a także błędnej interpretacji orzecznictwa dotyczącego przytoczonego przepisu, polegającej na założeniu, iż art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazuje na obowiązek nałożenia na wszystkie strony obowiązku partycypacji w kosztach postępowania rozgraniczeniowego, kiedy wskazany przepis przewiduję jedynie obowiązek obciążenia kosztami strony posiadającej interes do jego przeprowadzenia, a orzecznictwo w tym zakresie wskazuje wyraźnie jedynie na ewentualną możliwość obciążenia właścicieli nieruchomości sąsiednich, a nie na obowiązkowym ich udziale w ponoszeniu kosztów takowego postępowania; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nieuznanie, że postanowienie będące przedmiotem skargi zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa proceduralnego, podczas gdy jako takie, winno zostać uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu, wydane na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., mocą którego obciążono kosztami postępowania rozgraniczeniowego współwłaścicieli sąsiadujących ze sobą działek po połowie. Skarżący kasacyjnie zakwestionowali jego prawidłowość uznając, że Kolegium Odwoławcze, a za nim Sąd I instancji wadliwie przyjęli, że w stosunku do małżonków J. i W. P. ma zastosowanie ten przepis mimo, że po ich stronie nie można dopatrzeć się interesu w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego. Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły znaleźć aprobaty. Naczelny Sąd Administracyjny za Sądem I instancji i Kolegium Odwoławczym przyjmuje, że w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym należy zastosować wynikającą z art. 152 k.c. normę materialnoprawną stanowiąca, że właściciele sąsiadujących ze sobą nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie albowiem ciąży na nich obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu tych gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Identyczne stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 5/06. Wskazano w niej, że kryterium "interesu prawnego" dotyczy interesu prawnego jednostki, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania, a interes prawny jest kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie gdyż to ona domaga się jego konkretyzacji, pozostaje w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Tym samym w przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości nie może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie tylko dlatego, że nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, to nie on powinien ponosić koszty rozgraniczenia. Interes prawny w ustaleniu granic sąsiadujących nieruchomości mają wszyscy właścicieli, w sytuacji gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Stąd koszty postępowania rozgraniczeniowego, o których mowa w art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., a których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości. Zastosowanie ma w tym wypadku reguła wyrażona w art. 152 k.c. W świetle powyższych rozważań, mając zwłaszcza na względzie uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego I OPS 5/06, skargę kasacyjną jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a.