I OSK 2323/22

Dnia 7 października 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1338/21 w sprawie ze skargi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 14 kwietnia 2021 r. nr DO-II.7612.122.2020.AK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1338/21, oddalił skargę Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, zwanego dalej "skarżącym" lub "skarżącym kasacyjnie", na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, zwanego dalej "Ministrem", z dnia 14 kwietnia 2021 r., nr DO-II.7612.122.2020.AK, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną wniosło Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, podniesiono podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i zastosowanie, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w zakresie uznania, że skarżący nie jest stroną postępowania ze względu na rzekomy brak interesu prawnego w postępowaniu zasadniczym. Skarżący kasacyjnie w oparciu o powołany zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to jest o uchylenie decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 14 kwietnia 2021 r. (znak: DO-I 1.7612.122.2020. AK) utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 15 czerwca 2020 r. umarzającą postępowanie w sprawie NWXIV.7581.9.38.2019., o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Gliwicach z dnia 10 lipca 1996 r., znak: OG-7224/72/94, o przekazaniu w użytkowanie wieczyste G. S.A. w G. (obecnie T. S.A.) nieruchomości Skarbu Państwa położnej w P.przy ulicy [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] wraz z prawem własności znajdujących się na tym gruncie budynków i budowli oraz stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Gliwicach z dnia 10 lipca 1996 r., znak: OG-7224/72/94, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie Wojewodzie Śląskiemu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Rozwiązania prawne przyjęte w przepisach K.p.a. dają podstawę do wyróżnienia dwóch rodzajów spraw administracyjnych: sprawy administracyjnej materialnej i sprawy administracyjnej procesowej. Sprawy administracyjne materialne to te, które mają podstawy prawne w normie prawa materialnego. Istotą tych spraw jest dokonanie w trybie unormowanym prawem procesowym, w formie decyzji administracyjnej, autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki mającej interes prawny lub obowiązek prawny. Sprawy administracyjne procesowe to te, które mają podstawy prawne w prawie procesowym. Istotą tych spraw jest dokonanie w trybie unormowanym w prawie procesowym, w formie decyzji administracyjnej, autorytatywnej konkretyzacji normy prawa procesowego regulującej określone rodzaje wadliwości decyzji administracyjnej oraz określone konsekwencje owej wadliwości. Sprawa administracyjna procesowa jest powiązana ze sprawą administracyjną materialną, bowiem jej byt prawny jest uzależniony od rozpoznania i rozstrzygnięcia decyzją ostateczną sprawy administracyjnej materialnej. Zróżnicowanie przedmiotu postępowania administracyjnego ze względu na rodzaj spraw administracyjnych jest podstawą do unormowania przepisami K.p.a. dwóch rodzajów postępowania administracyjnego: postępowania zwykłego i postępowania nadzwyczajnego. Przedmiotem postępowania zwykłego (jurysdykcyjnego) jest sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa. Zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej dowodzi, że zasadniczym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia podmiotowej dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie administracyjnej procesowej – w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Gliwicach z dnia 10 lipca 1996 r. o przekazaniu w użytkowanie wieczyste G. S.A. w G. gruntu Skarbu Państwa położonego w P. przy ul. [...], obejmującego działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Przedmiotem sporu nie jest zatem prawidłowość (w świetle podstaw do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.) opisanej wyżej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Gliwicach, lecz kwestia tego, czy skarżący - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jest stroną w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Stosownie do treści art. 157 § 2 K.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia, skutku milczącego załatwienia sprawy) wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Gdy wnoszący żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powołuje się na interes prawny, a jego ustalenie wymaga czynności wyjaśniających (dowodowych), wówczas organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes prawny. Jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, wówczas ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w ramach czynności wyjaśniających podejmowanych w toku wszczętego postępowania z uwzględnieniem standardów postępowania dowodowego przewidzianych w art. 7, 77 i 80 K.p.a. oraz przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału. W nauce wskazuje się, że "ustalenie zasadności wyprowadzenia przez jednostkę interesu prawnego w sprawie jest jednym ze szczególnie złożonych działań prawnych organu administracji publicznej. Działań, które wymagają przeprowadzenia złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego oraz działań w zakresie ustalenia stanu faktycznego." (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, Warszawa 2024, s. 499). Należy również zwrócić uwagę, że nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. To przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną zarówno postępowania zwykłego, jak i postępowania prowadzonego w trybie "nieważnościowym". Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której weryfikacji żąda (lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu) (zob. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 421/18; wyrok NSA z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1892/19, CBOSA). Stroną postępowania jest więc nie tylko strona postępowania zwykłego (poddawanego kontroli), ale i każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki postępowania nadzorczego. Jakkolwiek możliwe jest następcze wykazanie interesu prawnego (statusu strony) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, to jednak organ administracji publicznej nie jest związany twierdzeniem jednostki co do podstaw wyprowadzenia interesu prawnego. Ocena zasadności żądania jednostki może być jednak dokonana wyłącznie w formach procesowych, których wynikiem może być stwierdzenie o bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania. W rozpoznawanej sprawie organ administracji zweryfikował negatywnie status skarżącego jako strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Gliwicach z dnia 10 lipca 1996 r., a Sąd I instancji zaakceptował to stanowisko. Materialnoprawną podstawę do wydania opisanej wyżej decyzji z dnia 10 lipca 1996 r. stanowił art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania tej decyzji. Stosownie do jego treści, posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych. Wskazany przepis stanowi podstawę do wyznaczenia kręgu stron nie tylko w sprawie administracyjnej materialnej – sprawie przekazania gruntu w użytkowanie wieczyste G. S.A. w G. zakończonej ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Gliwicach z dnia 10 lipca 1996 r., ale także w sprawie administracyjnej procesowej – sprawie weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie stwierdzenia nieważności. Niewątpliwie skarżący Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie ani jego poprzednik prawny nie był stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 85 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skarżący nie był bowiem w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczem gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, gdyż dzierżawcą położnej w P. przy ulicy [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] co najmniej od dnia 1 stycznia 1980 r. był Z. w G.. W rozpoznawanej sprawie organy administracji, uwzględniając zaprezentowane wyżej stanowisko, zgodnie z którym stroną postępowania jest więc nie tylko strona postępowania zwykłego (poddawanego kontroli), ale i każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki postępowania nadzorczego, zbadały również istnienie interesu skarżącego w szerszej płaszczyźnie normatywnej wyznaczonej zakresem art. 28 K.p.a. Wynik tych ustaleń był także negatywny. W konsekwencji Sąd I instancji słusznie stwierdził, że skarżący nie wykazał, że ma ujawniony tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, co mogłoby stanowić źródło jego interesu prawnego. Źródła interesu prawnego skarżącej do bycia stroną postępowania nie można wywodzić z zarządzenia nr 64 Ministra Rolnictwa z dnia 13 marca 1975 r., na podstawie którego jej poprzednik prawny (Okręgowa Dyrekcja Gospodarki Wodnej w Katowicach z siedzibą w Gliwicach) otrzymała zbiornik D. do administrowania i utrzymania. Zarządzenie to bowiem dawało poprzednikowi prawnemu skarżącej jedynie uprawnienia do przedmiotowego gruntu w zakresie czynności administracyjnych i zachowawczych. Takiego tytułu nie może także stanowić umowa dzierżawy z dnia 1 stycznia 1980 r. zawarta przez poprzednika prawnego skarżącego jako wydzierżawiającego z Z. w G. jako dzierżawcą. Z przepisów Kodeksu cywilnego regulujących umowę dzierżawy wynika, że wydzierżawiający nie musi być właścicielem przedmiotu dzierżawy lub osobą, której przysługuje do przedmiotu dzierżawy jakiekolwiek prawo (w tym prawo rzeczowe). Z tych względów zarzut naruszenia prawa materialnego – to jest art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 28 K.p.a. uznano za niezasadny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. Z uwagi na argumentację przedstawioną w końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, na marginesie niniejszych rozważań należy wyjaśnić, że w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 312/08, wydanego na poprzednich etapach rozpoznawanej sprawy, Sąd wypowiadał się o umowie dzierżawy jako podstawie interesu prawnego skarżącego w kontrolowanym postępowaniu, w którym jako skarżący występował G. S.A. w G., a nie poprzednik prawny Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.