I OSK 232/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Piotr Przybysz Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2405/19 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. K. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 2405/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę B.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 18 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. K. oraz A. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, we wsi [...] - majątek "[...]" w gminie [...] w powiecie wilejskim. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, B. K. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie - w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6,7,8,9, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k. p. a. - poprzez zaniechanie dogłębnego rozważenia istoty sprawy, nierozpoznanie jej w sposób wszechstronny i wyczerpujący oraz brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia spornych kwestii, w tym w szczególności poprzez: a) uznanie, że strona skarżąca została w sposób prawidłowy pouczona o skutkach zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie, w tym o tym, że jeśli w trzyletnim terminie wynikającym z art. 98 § 2 k.p.a. nie zostanie złożony wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, to postępowanie to zostanie umorzone, a skarżąca utraci bezpowrotnie prawo do ubiegania się o rozpatrzenie procedowanej sprawy, w tym na możliwość ponownego złożenia wniosku, zważywszy na jej wiek, stan zdrowia i brak reprezentacji przez fachowego pełnomocnika, b) uznanie, że przedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji o potwierdzenie prawa do rekompensaty stało się bezprzedmiotowe w związku z niezłożeniem w terminie 3 lat od daty wydania postanowienia o zawieszeniu wniosku o jego podjęcie, podczas gdy skarżąca nie posiadała dostatecznej wiedzy o takich skutkach prawnych niezłożenia wniosku terminie z racji wadliwego jej pouczenia, w skutek czego, uznać należało, iż wniosku tego nie złożyła nie ze swojej winy i termin ten winien ulec przywróceniu na podstawie art. 58 § 1 i 2 k.p.a., c) zaniechanie dogłębnego rozważenia, z jakich powodów skarżąca uchybiła terminowi do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, o którym mowa w art. 98 § 2 kpa oraz poprzez bezzasadne przyjęcie, że kwestia jej złego stanu zdrowia oraz wadliwego pouczenia nie ma w realiach niniejszej sprawy jakiegokolwiek znaczenia, 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to uznanie, że strona skarżąca została w sposób prawidłowy pouczona o tym, że jeśli w terminie w trzyletnim terminie, wynikającym z art. 98 § 2 k.p.a. nie zostanie złożony wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, to postępowanie to zostanie umorzone, a skarżąca utraci bezpowrotnie prawo do ubiegania się o rozpatrzenie procedowanej sprawy, w tym możliwość ponownego złożenia wniosku, jak również, że wniosek ten powinna złożyć przed upływem wzmiankowanego terminu by nie wywołało to dla niej negatywnych skutków w postaci umorzenia postępowania, zważywszy na jej wiek, stan zdrowia i brak reprezentacji przez fachowego pełnomocnika, 3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7,8, 9 w zw. z art. 98 § 2, art. 101 § 2 i art. 105 § 1 oraz art. 58 § 1 i 2 k.p.a. - wobec nie dostrzeżenia przez Sąd, że postępowanie organów administracji publicznej naruszyło podstawowe zasady procedury administracyjnej, tj. zasadę prawdy obiektywnej - tzw. słusznego interesu obywatela, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadę organy administracji publicznej są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a literalne przytoczenie niezrozumiałego przepisu prawa, a to treści art. 98 § 2 k.p.a. nie jest wystarczające do spełnienia tej zasady, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., 4) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 w związku z art. 98 § 2, art. 101 § 2 oraz art. 58 § 1 i 2 w zbiegu z art. 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie, a to przyjęcie, iż termin o którym mowa w art. art 98 § 2 k.p.a. ma charakter prekluzyjny, nieprzewracany, podczas gdy przedmiotowy termin jest terminem procesowym, pozwalającym na jego przywrócenie. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz.935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Zdaniem strony skarżącej, zarzuty te zostały oparte wyłącznie na przesłankach wymienionych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. czyli istotnym naruszeniu przepisów proceduralnych, w rzeczywistości jednak były one oparte także na przesłankach prawnomaterialnych (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy zawarte w art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. miały w tym przypadku taki właśnie charakter. Tym niemniej w/w zarzuty kasacyjne były w analizowanym przypadku ściśle ze sobą powiązane a to uzasadniało ich łączne rozpoznanie. Na wstępie należy zatem wyjaśnić, że nie były uzasadnione zarzuty oparte na przepisach: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi bowiem jedynie jedną z formalnych podstaw prawnych wydawanych przez sąd administracyjny rodzajów wyroków. O tym zaś, jaki wyrok w danej sprawie winien być wydany, decyduje przyjęta przez sąd w tej sprawie ocena prawna. Przepis ten ma więc jedynie charakter blankietowy. Zgodnie zaś z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma w związku z tym tylko charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżących, nie może być natomiast utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Zważyć bowiem należy, że w/w przepis zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawowana przez te sądy kontrola działalności administracji publicznej polega na zastosowaniu określonych ustawowo środków. Przepis ten mógłby być więc naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana. Wydanie zaś przez Sąd Wojewódzki wyroku, którego dotyczyły skargi kasacyjne, świadczyło o czymś zupełnie przeciwnym. W niniejszej sprawie istota sporu koncentrowała się w zasadzie wokół zasadności zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez organy art. 98 § 2 k.p.a. – czyli w konsekwencji wydania w nim decyzji o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynikało, że powyższe postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem C. K., D. J. i Z. K. , którzy wystąpili do Wojewody [...] o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. K. oraz A. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, we wsi [...] - majątek "[...]", gmina [...], powiat wilejski, obecnie Białoruś. W toku w/w postępowania zmarł C. K. a spadek po nim nabyli: B.K. i T.K. (vide: postanowienie Sądu Rejonowego w Sosnowcu z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II Ns 178/12). Pismem z dnia 20 stycznia 2016 r., B. K. wystąpiła o zawieszenie postępowania i na skutek tego wniosku, Wojewoda [...], postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2016 r., zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie. Następnie zaś ten sam organ, decyzją z dnia 18 czerwca 2019 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1, art. 98 § 2 w zw. z art. 104 § 2 k.p.a., postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. K. oraz A. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, we wsi [...] - majątek "[...]", umorzył. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania złożonego przez B. K., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia 23 sierpnia 2019 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody. W uzasadnieniu swego stanowiska Minister wskazał, że moment początkowy biegu trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a., wyznaczała data wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie data jego doręczenia. Ponadto, jak wynikało z uzasadnienia postanowienia Wojewody [...] z dnia 6 kwietnia 2016 r. zawieszającego przedmiotowe postępowanie, strony zostały poinformowane o treści art. 98 § 2 k.p.a. W związku z czym organ odwoławczy uznał, że termin do podjęcia zawieszonego na wniosek strony postępowania minął w dniu 8 kwietnia 2019 r. Zdaniem również Ministra, który w tym zakresie odwoływał się do stanowiska judykatury, określenie przez ustawodawcę prawnego skutku niedotrzymania, wskazanego w art. 98 § 2 k.p.a., terminu trzech lat na zawnioskowanie o podjęcie zawieszonego postępowania oznaczało zaś, że był to to termin materialny, którego upływ wywołuje właśnie taki skutek, który wskazał sam ustawodawca. Z tego też zresztą powodu termin ten nie mógł być - na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. – przywrócony. W zaistniałej sytuacji także powoływane przez stronę na okoliczności, które miały usprawiedliwiać uchybienie przez nią wspomnianemu terminowi, pozostawały bez wpływu na ocenę prawidłowości sposobu rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Powyższe stanowisko Ministra podzielił następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę B.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 sierpnia 2019 r - jako niezasługującą na uwzględnienie. Pogląd ten podziela także skład orzekający, wyjaśniając, że zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Warunkiem rozpoczęcia biegu trzyletniego terminu do zgłoszenia wniosku o podjęcie postępowania jest więc jego uprzednie skuteczne zawieszenie. W myśl natomiast art. 98 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Z powyższych unormowań zatem wynika, że w sytuacji, gdy strona, na skutek niezłożenia w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego wcześniej postępowania, rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, a co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania - zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3069/18; z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3676/18). To sama strona, która żądała zawieszenia postępowania we własnej sprawie ma być bowiem inicjatorem jego podjęcia, czyli wyrazić chęć jego kontynuowania. Z upływem terminu, określonego w art. 98 § 2 k.p.a., wygasa więc uprawnienie strony do skutecznego złożenia wniosku o podjęcie postępowania, a organ je prowadzący, w związku z wygaśnięciem tego uprawnienia, ma obowiązek postępowanie umorzyć. Upływ w/w terminu sprawia zatem, że strona nie uzyska rozstrzygnięcia konkretyzującego jej prawa i obowiązki we wszczętym już postępowaniu, w którym pierwotnie zamierzała taki akt uzyskać. Przepis art. 98 § 2 k.p.a. przewiduje bowiem, że brak inicjatywy strony w zakresie podjęcia postępowania skutkuje uznaniem, iż nie doszło w ogóle do jego wszczęcia (żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe). W tym miejscu należy zatem podkreślić, że termin przewidziany w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prawa materialnego a zatem jest on nieprzywracalny i liczy się go od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Tego rodzaju pogląd potwierdza ugruntowane stanowisko doktryny i orzecznictwa (zob. np. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2166/15; z dnia 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2358/14; z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1692/14). Pomimo więc faktu, że powołany termin został umieszczony w ustawie - ze swojej istoty procesowej, jaką jest kodeks postępowania administracyjnego – powyższe nie oznaczało jednak, że w sytuacji przekroczenia tego terminu dopuszczalne było zastosowanie przepisu art. 58 k.p.a. o przywróceniu terminu. Instytucja przywrócenia terminu nie ma bowiem zastosowania do wszystkich terminów, określonych w k.p.a., gdyż część z nich ma charakter prekluzyjny (materialny). Przykładowo w tym zakresie można wskazać na: termin określony w art. 146 § 1 k.p.a., czy termin wynikający z art. 156 § 2 k.p.a. Dodać też trzeba, że skutek zaniechania złożenia stosownego wniosku w terminie wskazanym w art. 98 § 2 k.p.a. występuje niezależnie od zawinionego czy niezawinionego działania strony. Nie może tu być także mowy o bezskuteczności czynności procesowej, która może być sanowana wnioskiem o przywrócenie terminu. Przepisy nie przewidują bowiem dla tej czynności możliwości domagania się przywrócenia terminu z uwagi na charakter tego terminu, który nie jest terminem procesowym, ale terminem prawa materialnego, po upływie którego następuje wygaśnięcie prawa lub uprawnienia (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2265/17). W niniejszej sprawie, nie był sporny stan faktyczny, w tym w szczególności fakt wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania i fakt jego doręczenia stronom ze stosownym pouczeniem, natomiast skarżąca twierdziła że nie była o skutkach niedochowania terminu z art. 98 § 2 k.p.a. pouczona w sposób prawidłowy ze względu na jej wiek, stan zdrowia i brak reprezentacji przez fachowego pełnomocnika. Odnosząc się zatem do tego zarzutu, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że przepisy procedury administracyjnej (jak zresztą każdej innej procedury) muszą być wykładane ściśle i jednolicie w stosunku do wszystkich stron postępowania. W ten bowiem sposób jest dopiero realizowana m. in. konstytucyjna zasada równości wobec prawa. W związku z tym, organ nie ma możliwości różnicowania procedowania w zależności od np. wieku, płci, stanu zdrowia, miejsca zamieszkania strony oraz tego czy działa ona samodzielnie czy z pomocą pełnomocnika, co nie wyklucza oczywiście możliwości zwrócenia się w każdym czasie do organu o wyjaśnienie kwestii, która dla danej osoby nie jest w pełni zrozumiała. W przedmiotowej sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia 6 kwietnia 2016 r. zawierało pouczenie o treści przepisu art. 98 § 2 k.p.a. i było ono w pełni czytelne i zrozumiałe. Nic nie stało też na przeszkodzie by skarżąca, jeśli - jak wyżej wspomniano - nie była pewna treści tego pouczenia zwróciła się w tym zakresie do organu ze stosowną prośbą czy wnioskiem. Skoro zaś, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo w części, to sytuacja, w której przepis prawa nakazuje przyjąć, iż w określonym postępowaniu doszło do cofnięcia wszczynającego go wniosku ("wycofanie żądania"), musiała skutkować umorzeniem tego postępowania. W ten sposób uczynił organ a przyczyny wydania decyzji o umorzeniu postępowania zostały wyjaśnione zarówno w decyzji organu I instancji, jak i decyzji zaskarżonej. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że także pozostałe zarzuty kasacyjne, a które zostały przytoczone na wstępie, nie były uzasadnione. Powyższe prowadziło więc do wniosku, że przedmiotowa skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona a co uzasadniało jej oddalenie - na podstawie art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania oparto na art. 204 pkt 1 p.p.s.a.