I OSK 2319/14

8 listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 247/14 w sprawie ze skargi G. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 247/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę G.Z. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2014 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2013 r. nr [...]. Decyzjami tymi - na wniosek z 5 września 2013 r.- udzielono Polskim Liniom Energetycznym S.A. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, będącej własnością G. i C. Z. w celu założenia i przeprowadzenia dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk–granica RP, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu powyższych decyzji wskazano, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Inwestycja ta poprawi niezawodność i sprawność zasilania energią elektryczną w województwie. Ponadto ma ona również znaczenie międzynarodowe, bowiem łączy Polskę z Litwą. Jest ona współfinansowana ze środków unijnych, zatem w sprawie ma miejsce także ważny interes Unii i ważny interes gospodarczy kraju. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że w sprawie zostały spełnione przesłanki wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, bowiem występuje zarówno ważny interes społeczny, jak i ważny interes gospodarczy polegający za zapewnieniu stałego dopływu energii do gospodarstw domowych i przedsiębiorstw na północno-wschodnim obszarze kraju. Nadto niezrealizowanie inwestycji w 2015 r. oznaczać będzie konieczność zwrotu środków unijnych, gdyż inwestycja jest realizowana w ramach programu unijnego rozbudowy sieci przesyłowej w Polsce pod nazwą "Połączenie Polski z Litwą", a projekt budowy mostu energetycznego Polska–Litwa jest istotnym elementem tworzenia wspólnego europejskiego rynku energii elektrycznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G.Z., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. poprzez prowadzenie całego postępowania bez uwzględniania interesu obywateli, w tym interesu skarżącego poprzez nieuwzględnienie jego zarzutów podniesionych w całym postępowaniu, również co do kwestii powstania szkód w drzewostanie i w złożu kruszywa naturalnego, 2) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy niezgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, poprzez nieustalenie co było przyczyną niewyrażenia przez skarżącego zgody na ustanowienie służebności przesyłu i niewykazanie w toku postępowania, że wnioskodawca dążył do zawarcia w tej kwestii porozumienia, nieudostępnienie stronom do wglądu dokumentacji w tej sprawie, niezapewnienie możliwości zapoznania się z nowymi dokumentami, protokołem z rozprawy, brak rozważenia w decyzji zarzutów stron postępowania; 3) art. 9 k.p.a. poprzez nienależyte informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, w tym niepoinformowanie, że przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji ograniczającej wnioskodawca (Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A.) powinien był wykazać, że prowadził negocjacje, a nie - jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie - narzucał jedynie swoją wolę; 4) art. 49 k.p.a. przez przeprowadzenie rozprawy w sposób budzący zastrzeżenia, poprzez niedopuszczenie do głosu skarżącego, nieogłaszanie wszystkich istotnych dla stron informacji, brak informowania stron o możliwości zapoznania się z dokumentacją, która w trakcie postępowania była uzupełniania; 5) art. 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów przez ustalenie, że inwestycja nie wymaga przeprowadzenia badań w zakresie środowiskowych uwarunkowań i oparcie się jedynie na podstawie oświadczenia złożonego przez wnioskodawcę, pomimo wniesienia wielu zasadnych zastrzeżeń do sposobu postępowania w sprawie, przede wszystkim wniesienia zastrzeżeń co do oddziaływań kumulatywnych linii średniego napięcia i napięcia wysokiego 2x400kV, zgłoszenia zastrzeżeń do przedłożonego operatu szacunkowego, który pomija istniejący drzewostan i złoże kruszywa; 6) niezobowiązanie wnioskodawcy do przedłożenia raportu oddziaływania na środowisko pomimo możliwości znaczącego oddziaływania inwestycji na środowisko; 7) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie uznanych dowodów w sprawie oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom Sąd I instancji odmówił wiarygodności i mocy dowodowej w sytuacji, gdy zostało wniesionych wiele uwag i zastrzeżeń; pominięcie istotnego faktu, iż MPZP dla całej inwestycji nie jest uchwalony dla przebiegu całej linii 2x400kV, stąd niewiadomym jest, czy linia objęta decyzjami nie będzie z nim kolidowała; 8) art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) w związku z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy planowana inwestycja nie należy do inwestycji celu publicznego i jest sprzeczna z obowiązującym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Województwa; 9) art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, mimo niepoprzedzenia go rokowaniami z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Zgodnie z art. 124 ust. 3 ustawy rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, a do wniosku należało dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W niniejszym przypadku wnioskodawca przedłożył jedynie nieracjonalne żądania z jego strony i nie wykazał, by kiedykolwiek zareagował na wnioski właściciela nieruchomości, stąd takiej postawy nie można uznać za negocjacje, 10) art. 124 ust. 4 powołanej ustawy poprzez nieprzeprowadzenie żadnego postępowania dowodowego, które wskazywałoby, że osoba lub jednostka organizacyjna występująca o zezwolenie wypełni obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Mimo to nakazano w decyzji przywrócenie stanu poprzedniego, chociaż po przeprowadzeniu tej konkretnej inwestycji przywrócenie nieruchomości do stanu sprzed przeprowadzenia inwestycji nie będzie już nigdy możliwe; 11) art. 124 ust. 5 cyt. ustawy poprzez niepoinformowanie strony, że jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4, zgodnie z którym stronie przysługuje roszczenie o wykup tej nieruchomości lub odszkodowanie za szkody i utratę wartości nieruchomości; 12) "art. 104 " poprzez niepełne uzasadnienie decyzji o kwestię, jaka treść pisma wnioskującego była poczytana za negocjacje i wyjaśnienie żądań skarżącego, pominięcie na etapie rokowań odszkodowania dla skarżącego, które to odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124–126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu; 13) art. 21 i 64 Konstytucji poprzez naruszenie prawa własności i prawa do słusznego wynagrodzenia za korzystanie z cudzej nieruchomości i przez wydanie inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością prywatną, podczas gdy takie działanie zostało zanegowane przez Unię Europejską w przypadku działania we wskazany sposób na Litwie. Polskie Linie Elektroenergetyczne wniosły o odrzucenie lub oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej jako P.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 P.p.s.a. Zatem należało odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacyjnych. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył przepisów wskazanych w podstawach kasacyjnych. Podstawę decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stanowi art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Udzielenie takiego zezwolenia jest uzależnione od spełnienia trzech przesłanek, to jest: 1) wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, 2) złożenia wniosku przez podmiot realizujący cel publiczny, 3) wystąpienie okoliczności wskazanych w art. 108 k.p.a. lub ważnego interesu gospodarczego. W sprawie wniosek z dnia 5 września 2013 r. o niezwłoczne zajęcie nieruchomości złożyły Polskie Linie Elektroenergetyczne S.A. Takie żądanie było zawarte we wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Została ponadto wydana decyzja o ograniczeniu sposobu wykorzystania nieruchomości (akta sprawy ze skargi kasacyjnej G. Z. I OSK 1917/14). Zatem dwie przesłanki, mogące być określonymi jako formalne, zostały spełnione. Ocenny charakter ma natomiast przesłanka trzecia, to jest okoliczności wymienione w art. 108 k.p.a. lub ważny interes gospodarczy. Zarówno organy obu instancji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznały, że i ta przesłanka wystąpiła, a z tą oceną należy się zgodzić. Przesłankami nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a., są: ochrona zdrowia lub życia ludzkiego albo zabezpieczenie gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W ust. 1a art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami dodatkowo wskazano jeszcze na ważny interes gospodarczy. W niniejszej sprawie o wydaniu zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przesądził interes społeczny i ważny interes gospodarczy. Z akt sprawy wynika, że inwestycja, którą miała realizować Spółka Akcyjna Polskie Linie Elektroenergetyczne, polegała na budowie dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk–granica Rzeczypospolitej Polskiej. Jest to niewątpliwie inwestycja ważna zarówno z punktu widzenia interesu społecznego, jak i gospodarczego. Inwestycja ta zwiększy jakość zasilania w energię elektryczną północno-wschodniego obszaru kraju, zapewniając stały jej dopływ do gospodarstw domowych i przedsiębiorstw. Ma także duże znaczenie dla możliwości wymiany transgranicznej z krajami bałtyckimi. Budowa linii elektroenergetycznej jest realizowana w ramach wspólnego europejskiego rynku energii elektrycznej, jako istotny element tego rynku. Unia Europejska nadała programowi status priorytetu i partycypuje w kosztach jego realizacji. Zgodnie z programem unijnym inwestycja miała się zakończyć w 2015 r., a niewykonanie jej pociągnęłoby za sobą konieczność zwrócenia środków unijnych pozyskanych na ten cel. W takich okolicznościach nie można było nie uznać, że przesłanki, o których mowa w art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w niniejszej sprawie rzeczywiście wystąpiły. Zasadnie organy stwierdziły zaistnienie tych przesłanek, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie dopatrzył się naruszenia prawa w tym zakresie. Nadanie decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości rygoru natychmiastowej wykonalności jest konsekwencją wydania takiej decyzji, gdyż art. 124 ust. 1a zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Wystąpienie przesłanek wskazanych w art. 124 ust. 1a zdanie pierwsze przesądza o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, zaś wydanie decyzji o zezwoleniu pociąga za sobą skutek przewidziany w zdaniu drugim tego ustępu, to jest nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dlatego orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.