I OSK 2311/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 332/24 w sprawie ze skargi W.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 18 stycznia 2024 r., nr SKO.PSŚ/41.5/3509/2023/24494 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) Prostuje oczywistą omyłkę zawartą w zaskarżonym wyroku w ten sposób, że w miejsce błędnie wpisanego numeru sprawy "SKO.PSŚ/41.5/3509/2023/244494" wpisuje prawidłowy: "SKO.PSŚ/41.5/3509/2023/24494", 2) oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 332/24 oddalił skargę W.P. (dalej "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 18 stycznia 2024 r., nr SKO.PSŚ/41.5/3509/2023/244494 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 grudnia 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej "u.ś.r.") poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, nie uwzględniającą w procesie wykładni derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, czego skutkiem było uznanie, iż stronie skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z posiadanym przez nią uprawnieniem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, mimo że hipoteza normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., po wejściu w życie wyroku TK, nie obejmuje swoim zakresem sytuacji, w której wnioskodawca pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a.; 2. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi I instancji; 3. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się również przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wskazało, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę i podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zaś wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, na wstępie zauważenia wymaga, że nie podniesiono zarzutów proceduralnych wytykających błędy w ustaleniach faktycznych. A skoro tak, to Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Zasadniczą okolicznością sporną w przedmiotowej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy osobie posiadającej ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i jednocześnie pobierającej to świadczenie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem. Istota sporu w sprawie sprowadza się zatem do oceny, czy w ustalonym stanie faktycznym dopuszczalny jest zbieg uprawnień. W rozpoznawanej sprawie, co wynikało z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, wnioskiem z dnia 25 maja 2023 r. skarżący zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad małżonką legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 28 września 2021 r. zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie wydano do dnia 30 września 2023 r. Do akt sprawy dołączono również orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 16 lutego 2022 r., z którego wynika, że małżonka jest niezdolna do samodzielnej egzystencji do dnia 28 lutego 2024 r. Do wniosku dołączono ponadto wykaz czynności opiekuńczych, które skarżący wykonuje w związku ze sprawowaną opieką nad żoną. Z akt sprawy wynika także, że skarżący jest uprawniony i pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Zauważenia wymaga, że pismem z dnia 1 czerwca 2023 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] poinformował pełnomocnika skarżącego, że w przypadku ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne konieczne jest zawieszenie prawa do pobieranego przez skarżącego świadczenia, tj. renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W odpowiedzi na wezwanie skarżący podał, że nie zawiesi prawa do renty z uwagi na wyrok TK z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, który orzekł, że aby pobierać świadczenie pielęgnacyjne, nie jest konieczne zawieszenie pobieranej renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Stosownie natomiast do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Z kolei, jak wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z powołanych przepisów wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a to wyklucza możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji trafnie wskazał, że skarżący został poinformowany o prawie do zawieszenia prawa do renty, czego zaniechał. W orzecznictwie ugruntowane jest bowiem stanowisko, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie wymienione w art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r., powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Zasada ta nie znajduje wyłączenia w przypadku osób, których dotyczy wyrok TK z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, czyli uprawnionych do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Zaznaczenia wymaga, że wyrok TK o sygn. SK 2/17 jest wyrokiem zakresowym. Tego rodzaju wyroki są charakteryzowane jako orzeczenia, w sentencji których TK stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego. Wyrok TK wydany w sprawie o sygn. SK 2/17 dotyczy zakresu podmiotowego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. rozstrzygając o konstytucyjności przepisu w stosunku do określonej grupy podmiotów, której ten przepis dotyczy, a mianowicie osób sprawujących opiekę, które mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Osoby te mieszczą się w szerszej kategorii osób, którym przysługuje prawo do renty. Skutkiem wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu w zakresie podmiotowym jest utrata mocy obowiązującej nie przez cały przepis, w pełnym zakresie jego obowiązywania, ale wyłącznie w zakresie, w jakim stwierdzona została jego niezgodność z Konstytucją, w odniesieniu do wskazanej grupy podmiotów. Wydanie wyroku zakresowego w sprawie o sygn. SK 2/17 nie było przy tym skutkiem uznania przez Trybunał, że w pozostałym zakresie podmiotowym przepis nie budzi wątpliwości pod względem konstytucyjności. Trybunał wyraźnie zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że ze względu na konkretny charakter inicjującej postępowanie skargi konstytucyjnej, ocena konstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odnosi się do zakresu, jaki dotyczy osoby wnoszącej skargę, czyli w jakim wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom mającym ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W piśmiennictwie dostrzega się, że wyroki zakresowe pociągają za sobą pewne komplikacje w procesie stosowania prawa, rozszczepianie regulacji prawnej w drodze orzeczenia niekonstytucyjności na część zgodną i niezgodną z Konstytucją narusza jej konstrukcję całościową i może jej nadać taki kształt, który jest całkowicie nieadekwatny do intencji prawodawcy. Taka sytuacja ma także miejsce w niniejszym przypadku. Przywołany wyrok TK o sygn. SK 2/17, usuwa zatem z systemu prawa negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazaną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w stosunku do osoby mającej ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przez co osoba taka może ubiegać się o to świadczenie. Ponieważ prawodawca pierwotnie co do zasady wykluczył w ustawie osoby uprawnione do renty od możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, regulacja prawna nie zawiera rozwiązań odnoszących się do usuwania skutku zbiegu prawa do świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego. Orzeczenie o niekonstytucyjności zakresowej przepisu prowadzi do nowej sytuacji prawnej, pozbawionej kompleksowej regulacji, w szczególności odnoszącej się do warunków uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w zbiegu z innym świadczeniem z zakresu szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego. Zostało to dostrzeżone przez TK w uzasadnieniu wyroku, stwierdzono w nim bowiem, że: "Trybunał dostrzega, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki, np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia". Pożądaną i optymalną reakcją na zmianę stanu prawnego wywołaną wyrokiem TK jest ingerencja ustawodawcy. Jej brak powoduje jednak, że stan prawny wywołany wyrokiem podlega stosowaniu w rozpoznawanych przypadkach z uwzględnieniem kontekstu systemowego, w tym konstytucyjnego i funkcjonalnego. Zasada równości, która stała za rozstrzygnięciem przyjętym w wyroku SK 2/17, powinna znaleźć zastosowanie również do warunków, na jakich opiekunowie osób niepełnosprawnych, uprawnieni do świadczeń z ubezpieczenia społecznego (emerytury, renty), rezygnujący z zatrudnienia, mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nakazuje ona przyjąć, że wyrok TK nie wywołał skutku polegającego na możliwości pobierania przez osoby uprawnione zarówno świadczeń z zabezpieczenia społecznego, jak i świadczenia pielęgnacyjnego, ale warunkiem jest dokonanie wyboru i rezygnacja z dotychczas pobieranego świadczenia. Tezę taką można odnaleźć również w uzasadnieniu wyroku SK 2/17, w którym Trybunał stwierdził, że "brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (zwłaszcza) jeżeli świadczenia tego nie pobierają" (teza 3.3.4. uzasadnienia wyroku; zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2024 r. I OSK 2354/23, publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie, o czym była mowa we wcześniejszych rozważaniach, pismem z dnia 1 czerwca 2023 r. organ I instancji zobowiązał skarżącego do dokonania wyboru jednego ze świadczeń (pielęgnacyjnego, bądź otrzymywanej renty) i ewentualnego zawieszenia prawa do otrzymywanej renty w przypadku ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Skarżący w piśmie z dnia 21 czerwca 2023 r. oświadczył jednakże, że nie zawiesi prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Trafnie zatem organy orzekające w sprawie odmówiły skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, które to stanowisko zaaprobował również słusznie Sąd I instancji. W konsekwencji należało uznać, za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim Sąd I instancji uznał, że na przeszkodzie do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stał fakt pobierania przez skarżącego renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, także w kontekście wyroku TK w sprawie SK 2/17. Skoro bowiem skarżący mimo pouczenia, nie zawiesił pobierania renty, to odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres sprawowania przez niego opieki nad niepełnosprawną żoną nie narusza art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.