I OSK 2311/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. C., B. B. i A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2761/18 w sprawie ze skargi I. C., B. B. i A. C. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2761/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I.C., B.B. i A.C. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 11 lipca 2018 r. nr DO.7.4613.59.2018.PU w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zarządzeniem z [...] kwietnia 1976 r. nr [...] (dalej Zarządzenie nr [...]) Naczelnik Miasta W., na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1972 r. nr 27 poz. 192, [zm. z 1973 r. nr 48 poz. 282], dalej utbj bądź ustawa z 1972 r.) wyznaczył granice terenu budownictwa jednorodzinnego w W. w obrębie ul. [...] i dokonał jego podziału na normatywne działki budowlane. Zarządzenie ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w O. z [...] sierpnia 1976 nr [...] poz. [...]. Decyzją z 20 grudnia 1976 r. nr 327 Naczelnik Miasta W. przyznał A.C. i R.C. odszkodowanie za przejętą na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości o powierzchni [...] m2 położoną w W. przy ul. [...] (działka nr [...]). Pismem z [...] stycznia 2017 r. A.C. (były właściciel), I.C. i B.B. (następcy prawni R.C. - [jej spadkobiercy - akt poświadczenia dziedziczenia z [...] listopada 2016 r. Repertorium A nr [...]; k. 404 akt administracyjnych - uwaga NSA]) - dalej skarżący - wnieśli do Wojewody Mazowieckiego o stwierdzenie nieważności decyzji z 20 grudnia 1976 r. Decyzją z 29 maja 2018 r. (dalej decyzja z 29 maja 2018 r.) Wojewoda Mazowiecki (dalej Wojewoda) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta W. z 20 grudnia 1976 r. Decyzją z 11 lipca 2018 r. nr DO.7.4613.59.2018.PU (dalej decyzja z 11 lipca 2018 r.) Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej Minister), po rozpatrzeniu odwołania I.C., B.B. i A.C., utrzymał w mocy decyzję z 29 maja 2018 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta w W. z 20 grudnia 1976 r. (dalej decyzja z 20 grudnia 1976 r.) ustalającą odszkodowanie za część nieruchomości, która przeszła na własność Państwa na podstawie zarządzenia Naczelnika Miasta W. z dnia [...] kwietnia 1976 r. o ustaleniu terenu budowlanego w mieście W. i jego podziale na normatywne działki budowlane. Minister Infrastruktury i Rozwoju, utrzymując w mocy decyzję z 29 maja 2018 r., nie podzielił stanowiska skarżących, że kwestionowana decyzja z 20 grudnia 1976 r. została wydana bez podstawy prawnej. Podstawą prawną tej decyzji był art. 10 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1972 r. nr 27 poz. 192 [, zm. z 1973 r. nr 48 poz. 282]). Prawo do odszkodowania za grunt przejęty na podstawie art. 5 ust. 2 utbj, wynika z art. 10 ust. 1 utbj, który rzeczywiście nie precyzuje formy, w jakiej następuje ustalenie odszkodowania. Zgodnie z art. 10 ust. 1 utbj odszkodowanie wypłaca się na podstawie przepisów [o wywłaszczaniu nieruchomości]. Do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawach wymienionych w ustawie właściwe są organy gospodarki terenowej i ochrony środowiska prezydium powiatowej rady narodowej (art. 20 ust. 1 utbj). Przepis ten stwarza domniemanie decyzyjnego trybu orzekania w tym zakresie; nie zawiera żadnych ograniczeń, a użycie zwrotu "w sprawach" nakazuje szerokie jego rozumienie. Ustawa z 6 lipca 1972 r. działanie z mocy prawa przewidziała wyraźnie tylko w odniesieniu do przejścia prawa własności (art. 5 ust. 2). W ustawie o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach brak jest precyzyjnych i jednoznacznych przepisów co do sposobu ustalania odszkodowania. Obowiązujące w dacie wydania kwestionowanej decyzji przepisy nie zawierały odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10 poz. 64 ze zm., dalej uztwn bądź ustawa z 1958 r.). Ustawodawca wskazał jedynie, że odszkodowanie wypłaca się na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Zasady ustalania odszkodowania w ustawie z 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Kwestie związane z przeprowadzeniem rozprawy znajdowały się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z 1972 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy ustawy z 1958 r. miały zastosowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na postawie ustawy z 1972 r. W kwestionowanej decyzji prawidłowo ustalono wysokość odszkodowania. Zgodnie z art. 8 ust. 8 pkt 3 uztwn, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście, a pozostała cześć wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego, odszkodowanie obliczane było najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. Wycenę nieruchomości sporządzili biegli z listy wojewódzkiej (inż. Z.W. i inż. H.D.). W aktach sprawy zachowała się jedynie opinia inż. Z.W. ustalająca wartość naniesień budowlanych posadowionych na przedmiotowej nieruchomości. Brak jest opinii rzeczoznawcy w zakresie wyceny przejętego gruntu. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, że dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Z treści kwestionowanej decyzji wynika, że biegły rzeczoznawca wycenił grunt na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i zarządzenia Naczelnika Powiatu w W. z [...] lutego 1974 r. nr [...] w sprawie podwyższenia stawek odszkodowawczych. W oparciu o te przepisy biegły ustalił wartość gruntu o pow. [...] m2 na kwotę [...] zł ([...]). Odszkodowanie ze składniki budowlane przyznano w oparciu o sporządzoną dnia [...] grudnia 1976 r. opinię szacunkową, w której ustalono należną za ogrodzenie z siatki metalowej kwotę odszkodowania w wysokości [...] zł. Brak jest podstaw do uznania, że kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W trakcie postępowania nie stwierdzono, by kwestionowana decyzja naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa. W skardze I.C., B.B. i A.C. zarzucili decyzji z 11 lipca 2018 r. naruszenie: 1. art. 6, 7, 77, 80 i 156 § 1 kpa przez nierozpatrzenie i nieuwzględnienie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w szczególności przez: - uznanie, że strony miały zapewniony czynny udział w postępowaniu zakończonym decyzją Naczelnika Miasta w W. z 20 grudnia 1976 r., - uznanie, że osoba podpisana pod decyzją Naczelnika Miasta w W. była uprawniona do jej wydania, - pominięcie, że decyzja Naczelnika Miasta w W. z 20 grudnia 1976 r. została wydana bez podstawy prawnej; 2. art. 10 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach przez uznanie, że odszkodowanie za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość wymagało rozstrzygnięcia w formie decyzji. Skarżący podnieśli, że odszkodowanie za nieruchomość przejętą z mocy prawa w oparciu o art. 10 utbj i art. 8 uztwn ustalano w formie wykazów odszkodowań za grunty przejęte, nie zaś na podstawie decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie. W kwestionowanej decyzji pominięto uczestnika R.C.; organ nie doręczył małżonkom C. zaskarżonej decyzji; nie zostali oni zawiadomieni o wszczęciu postępowania; nie wiedzieli, że się ono toczy ani też nie mieli zapewnionego w nim czynnego udziału, przez co nie mogli skorzystać z przysługujących im uprawnień, w szczególności z zaskarżenia decyzji. Potwierdzenie doręczenia decyzji nie zostało odebrane przez A.C., a przez inną osobę niż skarżący. Strony postępowania winny wiedzieć o toczącym się postępowaniu. W aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających, że osoba wydająca kwestionowaną decyzję (J.K.) została prawidłowo powołana zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami. Wnieśli o: uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z 29 maja 2018 r.; wskazanie organowi sposobu rozstrzygnięcia sprawy; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (k. 2-4 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko (k. 12 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem IV SA/Wa 2761/18 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji uznał za prawidłową ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji, że nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia, że decyzja Naczelnika Miasta w W. z 20 grudnia 1976 r. obarczona jest jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, w szczególności, że została wydana bez podstawy prawnej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 kpa). W postępowaniu tym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy tak, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa. W ramach postępowania nieważnościowego nie ma proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym i poczynienia w oparciu o ten materiał dowodowy dodatkowych ustaleń faktycznych. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana na skutek wadliwej oceny dowodów i dokonania na ich podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Zasadnicze zarzuty skarżących sprowadzają się do tego, że kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej, ponieważ przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach nie przewidywały wydawania decyzji w przedmiocie odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, a odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość ustalano w formie wykazów odszkodowań za grunty przejęte. Zwrot "bez podstawy prawnej", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie został zdefiniowany w ustawie. Przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej należy rozumieć przypadki, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (np. wyrok NSA z 28.7.2016 r. I OSK 2519/14). Sam brak wskazania lub błędne powołanie podstawy decyzji stanowi jedynie wadę decyzji, która może być rozważana przez pryzmat zwykłych uchybień proceduralnych (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa [w zw.] z art. 107 § 1 kpa; np. J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, Legalis, t. 10 do art. 156). Mając na uwadze nadzwyczajny charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w tym zwłaszcza zasadę trwałości decyzji i jej konstytucyjne umocowanie w zasadzie pewności obrotu prawnego (art. 2 Konstytucji RP) stwierdzenie nieważności z powodu wydania decyzji bez podstawy prawnej winno być ograniczone do przypadków, gdy brak podstawy prawnej do wydania decyzji nie budził istotnych wątpliwości interpretacyjnych. W tej sprawie brak podstawy do wydania decyzji nie jest okolicznością oczywistą. Prawo do odszkodowania za grunt przejęty z mocy art. 5 ust. 2 wynika z art. 10 ust. 1 ustawy z 1972 r., który w istocie nie precyzuje formy, w jakiej następuje jego ustalenie. Nie wynika ona jednoznacznie z żadnego innego jej przepisu. Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z 10.3.2015 r. I OSK 1534/13 (dalej wyrok I OSK 1534/13), na który powołano się w zaskarżonej decyzji, domniemanie decyzyjnego trybu orzekania w zakresie objętym regulacją tej ustawy i wymagającym wydania władczych rozstrzygnięć stanowił art. 20 ust. 1 utbj. Stosownie do tego przepisu do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawach wymienionych w ustawie właściwe są organy gospodarki terenowej i ochrony środowiska prezydium powiatowej rady narodowej. Do tego zakresu należy materia odszkodowania za przejęty grunt. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń, a użycie zwrotu "w sprawach" nakazuje szerokie jego rozumienie. Ustawa ta działanie z mocy prawa przewidziała wyraźnie tylko w odniesieniu do przejścia prawa własności (art. 5 ust. 2). Sformułowanie "wypłaca się" nie przekreśla formy decyzji w tym przypadku, bo stanowi tylko o obowiązku wypłaty i trybie jego ustalenia. Wzmacnia ten pogląd brzmienie art. 8 ust. 8 ustawy z 1958 r. określającego zasady ustalenia odszkodowania za grunt w mieście (w zależności od tego, czy wywłaszczeniu podlega całość gruntu, czy część i w zależności od jego położenia, przy czym operuje nie sztywnymi stawkami, a pojęciami mieszczącymi się w pewnych granicach - "5-10% kosztów wybudowania domu" w pkt 1 lit. a, "do pięciokrotnej wysokości stawek" w pkt 1 lit. b, czy "proporcjonalnie do wartości działki" w pkt 2). Wskazuje to na konieczność dokonywania pewnych ocen i wartościowania, co wykluczało stosowanie konkretnych stawek sprecyzowanych w ust. 9 art. 8 uztwn. Sąd I instancji, podzielając argumentację zawartą w wyroku I OSK 1534/13, uznał że wypłata (ustalenie) odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie przepisów ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach następowała w drodze decyzji administracyjnej. Podobny pogląd NSA wyraził w wyrokach z: 13.4.2018 r. I OSK 2433/17; 9.2.2018 r. I OSK 1947/17. W konsekwencji Sąd nie podzielił stanowiska o braku podstawy prawnej do wydania decyzji odszkodowawczej za przejęcie nieruchomości na podstawie ustawy z 1972 r. (wyrok NSA z 21.6.2007 r. I OSK 1158/06). Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skargi, że strony zostały pozbawione czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z 20 grudnia 1976 r. Na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego nie może budzić wątpliwości pogląd, że postępowanie administracyjne powinno się toczyć z udziałem wszystkich jego stron ("art. 28 kpa" [winno być art. "25 kpa w brzmieniu Dz.U. z 1960 nr 30 poz. 168, zm. z: 1962 r. nr 33 poz. 156, 1973 nr 47 poz. 276, 1975 nr 16 poz. 91" - uw. NSA]). Tylko w takim bowiem przypadku spełniona może zostać zasada ogólna czynnego udziału strony w postępowaniu ("art. 10 kpa" [winno być art. "8 kpa w ówczesnym brzmieniu" - uw. NSA]). Jednakże brak wywiązania się przez organ prowadzący postępowanie z tego obowiązku powinien być rozważany w kontekście wystąpienia w sprawie przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a nie w kontekście przesłanek nieważności postępowania, określonych w art. 156 § 1 kpa. Braku udziału współwłaścicieli nieruchomości w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość, niezależnie, czy łączył się on z kwestią odebrania decyzji lub innych pism procesowych przez osobę nieupoważnioną, nie prowadzi do nieważności decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania, ale ewentualnie procesowej wady postępowania, która może być przedmiotem oceny w postępowaniu wznowieniowym (pozbawienie strony, bez jej winy, możliwości udziału w postępowaniu). Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 6, 7, 77, 80 i 156 § 1 kpa przez uznanie, że osoba podpisana pod decyzją z 20 grudnia 1976 r. była nieuprawniona do jej wydania. Decyzję z 20 grudnia 1976 r. wydał Naczelnik Miasta w W.. Decyzja tę podpisał Naczelnik Miasta w W. J.K. Art. 156 § 1 pkt 1 kpa obejmuje wszelkie postacie naruszenia właściwości: rzeczowej (art. 20 kpa), miejscowej (art. 21 kpa), instancyjnej (art. 127 kpa) i funkcjonalnej - nie ma podstaw do przyjęcia, że w tej sprawie doszło do ich naruszenia (zaskarżona decyzja została wydana w ramach kompetencji Naczelnika Miasta w W.). Pod pojęciem właściwości rzeczowej rozumie się upoważnienie i zobowiązanie określonego organu do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych. Właściwość miejscowa odnosi się do zdolności załatwiania przez organ indywidualnych spraw należących do jego właściwości rzeczowej, powstałych na przypisanym temu organowi obszarze działania. Organ, którego decyzja stała się przedmiotem postępowania nieważnościowego, niewątpliwie jest uprawniony do wydawania tego typu aktów. Nie można uznać, że zarzut nieprawidłowego powołania osoby, której powierzono pełnienie funkcji organu (tzw. piastuna funkcji organu) tożsamy jest z zarzutem naruszenia właściwości tego organu do wydania kwestionowanej decyzji. Zarzuty skargi sprowadzają się do tego, że organ nie dokonał oceny, czy osoba wydająca kwestionowaną decyzję (J.K.) została prawidłowo powołana na stanowisko Naczelnika Miasta w W. zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami. Czym innym jest istnienie samego organu administracji publicznej, właściwego do rozstrzygania pewnej kategorii spraw z zakresu administracji publicznej, a czym innym to, czy we właściwym trybie powołano piastuna tego organu, tj. osobę fizyczną pełniącą funkcję odpowiadającą nazwie organu i wykonującą jego kompetencje. Organ dokonujący oceny przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji nie bada zgodności z prawem powołania piastuna organu. Z tych też względów nie można przyjąć, że doszło do naruszenia podniesionych w skardze przepisów (k. 33, 44-47v akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiedli I.C., B.B. i A.C., reprezentowani przez r. pr. A.F., zaskarżając wyrok IV SA/Wa 2761/18 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z [art.] 7 i 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (z późniejszymi zmianami, dalej kpa) przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i zaakceptowanie stanu faktyczn[ego] nieprawidłowo ustalonego przez organ administracji publicznej polegającego na przyjęciu, że A.C., mimo pouczenia, nie zaskarżył decyzji odszkodowawczej, wobec czego nie zakwestionował wysokości przyznanego mu odszkodowania; 2. art. 141 § 4 ppsa polegające na przytoczeniu ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej z pominięciem dokonania oceny ich zgodności z prawem; 3. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 151 ppsa polegające na nieuwzględnieniu skargi w całości mimo wydania kontrolowanej decyzji bez podstawy prawnej jak i w rażącym naruszeniu prawa; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez nieuwzględnienie, że kontrolowana decyzja wobec nieprzeprowadzenia rozprawy, tj. art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (z późniejszymi zmianami) - rażąco naruszała prawo; 5. art. 133 ppsa polegające na tym, że Sąd I instancji nie orzekał na podstawie całości akt administracyjnych sprawy; II. prawa materialnego - art. 10 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (z późniejszymi zmianami) w zw. z art. 8 ust. 8 i 9 ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (z późniejszymi zmianami) przez ich błędną wykładnię, bowiem stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji było uzasadnione. Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; rozpoznanie sprawy na rozprawie; w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej o przyznanie skarżącym [zwrotu] kosztów procesu oraz zastępstwa procesowego w wysokości prawem przypisanym (k. 53-57 akt sądowych). W postępowaniu kasacyjnym skarżący kasacyjnie A.C. złożył pismo z 10 lipca 2019 r. wraz z załącznikami (k. 63-70 akt sądowych). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Zarządzeniem z 6 lipca 2022 r. I OSK 2311/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym (k. 90-112 akt sądowych). Na skutek ustania stosunku pełnomocnictwa pomiędzy A.C. a r. pr. A.F., od dnia 21 lipca 2021 r. A.C. występował w postępowaniu kasacyjnym samodzielnie (k. 85, 88 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy były zarzuty z pierwszej (art. 174 pkt 1 ppsa) podstawy kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 151 ppsa (pkt I.3 petitum skargi kasacyjnej) jest w istocie zarzutem naruszenia prawa materialnego, z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 156 § 1 pkt 2 kpa, choć jest zawarty w ustawie proceduralnej, ma charakter prawnomaterialny (wyrok NSA z 15. 5.2013 r. I OSK 2160/11, Lex 1328357) i stanowi on podstawę skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 ppsa, tak jak art. 155 kpa (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010 s. 222, przypis 20). Mimo tej niedoskonałości, ów zarzut nadawał się do rozpoznania (I OPS 10/09). Zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 151 ppsa i art. 10 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach [Dz.U. z 1972 r. nr 27 poz. 192, zm. z 1973 r. nr 48 poz. 282] w zw. z art. 8 ust. 8 i 9 ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [Dz.U. z 1974 r. nr 10 poz. 64 ze zm.] okazały się niezasadne. Art. 10 ust. 1 utbj nie precyzuje formy, w jakiej następuje ustalenie odszkodowania za grunt przejęty na podstawie art. 5 ust. 2 utbj. Naczelny Sąd Administracyjne w niniejszym składzie podziela pogląd, że ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie art. 10 ust. 1 ustawy z 1972 r. winno nastąpić w drodze decyzji (wyroki: NSA z 29.8.2019 r. I OSK 2562/18, Lex 2752020; 13.4.2018 r. I OSK 2433/17; 9. 2018 r. I OSK 1947/17; 10.3.2015 r. I OSK 1534/13 Lex 1773539; 21.6.2007 r. I OSK 1158/06; 21.12.2009 r. I OSK 1111/08, cbosa; wyrok Sądu Najwyższego z 6.2.1985 r. III ARN 25/84, Lex 11718). Prawo do odszkodowania za grunt przejęty z mocy art. 5 ust. 2 ustawy z 1972 r. wynika z art. 10 ust. 1, który nie precyzuje formy, w jakiej następuje jego ustalenie. Nie wynika ona jednoznacznie również z żadnego innego przepisu. Analizując to zagadnienie należy mieć na uwadze art. 20 ust. 1 ustawy z 1972 r., wedle którego do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawach wymienionych w ustawie właściwe są organy gospodarki terenowej i ochrony środowiska prezydium powiatowej rady narodowej [sprzed reformy administracji]. Art. 20 ust. 1 utbj stwarza domniemanie decyzyjnego trybu orzekania w zakresie objętym regulacją tej ustawy i wymagającym wydania władczych rozstrzygnięć. Do tego zakresu należy materia odszkodowania za przejęty grunt. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń, a użycie zwrotu "w sprawach" nakazuje szerokie jego rozumienie. Ustawa ta działanie z mocy prawa przewidziała wyraźnie tylko w odniesieniu do przejścia prawa własności (art. 5 ust. 2). Sformułowanie "wypłaca się" nie przekreśla formy decyzji w tym przypadku, bo stanowi tylko o obowiązku wypłaty i trybie jego ustalenia. Wzmacnia ten pogląd brzmienie art. 8 ust. 8 uztwn, określającego zasady ustalenia odszkodowania za grunt w mieście (w zależności od tego, czy wywłaszczeniu podlega całość gruntu, czy część, jak i w zależności od jego położenia (wyrok I OSK 1534/13). Sprawą wymienioną w ustawie z 1972 r. jest również prawo do odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Ustawa z 1958 r. wskazuje, że "Odszkodowanie za grunty rolne ustala się..." (art. 8 ust. 1 uztwn), co wskazuje na konieczność wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania. "Sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów z wykorzystaniem zebranego materiału." (art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w jej pierwotnym brzmieniu - Dz. U. nr 22, poz. 99) w zw. z art. 100 pkt 6 i art. 101 ugg. W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 87 ugg (w brzmieniu j.t. Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 - będący odpowiednikiem art. 96 ust. 1 ugg w brzmieniu pierwotnym) regulował zagadnienia intertemporalne związane z wejściem w życie ustawy o gospodarce gruntami. Dotyczy w szczególności odszkodowania przewidzianego w ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach [Dz. U. nr 27, poz. 192 , zm. z 1973 r. nr 48, poz. 282] (art. 5 i art. 10; Z. Truszkiewicz w: E. Drozd, Z. Truszkiewicz, Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, Zakamycze 1995, s. 328, uw. 1, 2; wyrok NSA z 28.5.2020 r. I OSK 435/19). Umacnia to domniemanie rozstrzygania o odszkodowaniu na podstawie art. 10 ust. 1 utbj. Po długotrwałym sporze w orzecznictwie i doktrynie, aktualnie wypracowano bardziej wyważone i użyteczne w orzecznictwie stanowisko, że domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy, co nie jest rzadkim zjawiskiem w polskim systemie prawnym. Jeżeli istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że winna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jednakże koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie można uznać za rozsądne stanowiska, że jeżeli w przepisach określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania pewnej kategorii spraw administracyjnych, to sprawy te nie mogą być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił formy rozstrzygnięcia (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, M. Wlbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 565-566, uw. 10; Borkowski/ Adamiak w: J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2022, s. 660-661, nb 4). Takie stanowisko wynika także z uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego w składach powiększonych (uzasadnienie uchwały: 7 Sędziów NSA z 12.10.1998 r. OPS 6/98, ONSA 1999/1/3; 5 Sędziów NSA z 15.11.1999 r. OPK 24/99, ONSA 2000/2/54; 7 Sędziów SN z 18.11.2009 r. II PZP 7/2009, OSNP 2010/7-8/82). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie uważa, że odszkodowanie za przejętą nieruchomość winno było być przyznane w formie decyzji, nie zaś na podstawie "wykazu odszkodowań". W dotychczasowym orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność między treścią przepisu (normą prawną), a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji (rozstrzygnięcia) pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Tymczasem nawet w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony został odmienny pogląd niż aprobowany przez niniejszy skład orzekający (wyrok NSA z: 12.4.2011 r. I OSK 878/10, Lex 1081067; 2.6.2016 r. I OSK 2111/14, Lex 2082511). Powyższa okoliczność dodatkowo przemawia za brakiem podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, skoro forma prawna ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość, wywołała rozbieżności. Także wzgląd na art. 8 ust. 9 i 9 uztwn nie przemawiał za uwzględnieniem tego zarzutu. Należy bowiem zauważyć, że art. 8 ust. 8 uztwn określał zasady ustalenia odszkodowania za grunt w mieście (w zależności od tego, czy wywłaszczeniu podlega całość gruntu, czy część i w zależności od jego położenia, przy czym operuje nie sztywnymi stawkami, a pojęciami mieszczącymi się w pewnych granicach: "5-10% kosztów wybudowania domu" w pkt 1 lit. a, "najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek" w pkt 1 lit. b, czy "proporcjonalnie do wartości działki" w pkt 2). Taka regulacja wskazywała na konieczność dokonywania pewnych ocen i wartościowania, co wykluczało stosowanie konkretnych stawek sprecyzowanych w ust. 9 art. 8 uztwn. Ów ostatni przepis stanowił o sposobie ustalenia wysokości stawki odszkodowania przez naczelnika powiatu tylko za określone grunty, na podstawie wytycznych wojewody, który mógł je w uzasadnionych gospodarczo przypadkach podwyższyć. Art. 8 ust. 4, 5 i 12 uztwn, odpowiednio określały sposoby ustalania odszkodowania za zasiewy, uprawy i plony, nadto za plantacje kultur wieloletnich, wreszcie za inne części składowe gruntu. Odwoływały się one odpowiednio do wartości przewidywanych zbiorów, kosztów założenia plantacji i ich pielęgnacji, wreszcie do kosztów odtworzenia. W tych wypadkach należało dokonać pewnych operacji i ocen, stąd nie sposób formułować poglądu o ustaleniu odszkodowania w tym zakresie według sztywnych stawek - tabel, by następowało to z mocy prawa. Z powyższych względów nie sposób przyjąć, że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja została wydana bez podstawy prawnej i w rażącym naruszeniu prawa. Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U z 1974 r. nr 10 poz. 64 ze zm.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarze wsi (Dz. U. z 1969 r. nr 27, poz. 216, dalej utbw bądź ustawa z 1961 r.), mającej podobną konstrukcję normatywną jak art. 10 ust. 1 utbj, utrwalony jest pogląd, że odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 utbw nie jest jednoznaczne. Brak jest podstaw do przyjęcia, że odwołanie to odnosi się do innych norm, niż materialnoprawne (zawarte w Rozdziale 2 ustawy z 1958 r., zatytułowanym "Odszkodowania"). Ustawodawca nie nakazał stosowania przepisów procesowych, w tym w szczególności art. 22 uztwn, znajdującym się w Rozdziale 3, zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zwrot "z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy" wskazuje, że pierwszeństwo dotyczy stosowania przepisów ustawy z 1961 r. - zwłaszcza w zakresie przepisów postępowania. Skoro ustawodawca nie wymagał prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego (przejęcie na własność państwa gruntów określonych w ust. 1 i 2 art. 8 utbw następowało z mocy prawa, z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały prezydium powiatowej rady narodowej [w dniu wydania kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji, na skutek likwidacji prezydiów powiatowych rad narodowych] - po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie zarządzenia z dnia [...] kwietnia 1976 r. nr [...] Naczelnika Miasta W. o wyznaczeniu granic terenu budownictwa jednorodzinnego w W. przejmowanych na własność państwa - art. 5 ust. 2 utbj, nie zaś w trybie decyzyjnym), to przeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (obligatoryjne w postępowaniu na podstawie ustawy z 1958 r.; W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe, W. Pr. 1975, s. 186, uw. 1), w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z 1961 r., jak i ustawy z 1972 r. obligatoryjnym nie było. Wskazuje na to inny charakter postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z 1961 r., jak i ustawy z 1972 r. (które nie kończyło się decyzją wywłaszczeniową) i systematyka ustawy z 1958 r. (art. 22 uztwn znajdował się w Rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe", nie zaś w Rozdziale 2 "Odszkodowania". Art. 9 ust. 1 utbw, jak i art. 10 ust. 1 utbj, gwarantował byłemu właścicielowi, że przejęcie gruntów na własność państwa nastąpi za odszkodowaniem (nie było nacjonalizacją), które to odszkodowanie ustalało się i wypłacało według zasad określonych w przepisach ustawy z 1958 r. (zasady te regulowały przepisy Rozdziału 2 "Odszkodowania"), z uwzględnieniem postanowień ustawy z 1961 r. Te same zasady obowiązywały na podstawie art. 10 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z 1972 r. W podstawie prawnej decyzji z 20 grudnia 1976 r. Naczelnik prawidłowo powołał art. 10 ust. 1 utbj, art. 8 ust. 8, "pkt" [winno być "ust." - uw. NSA] 9 uztwn, w którym ustawodawca odwołuje się do "ust. 8 pkt 1 lit. b" uztwn - wszystkie znajdujące się w Rozdziale 2 "Odszkodowania" ustawy z 1958 r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że decyzja odszkodowawcza, podjęta na podstawie art. 10 ust. 2 utbw [tak samo jak decyzja podjęta w kontrolowanej sprawie na podstawie art. 10 ust. 1 i art. 20 ust. 1 utbj] nie była decyzją wywłaszczeniową, wydaną po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego. Jej treść ograniczała się wyłącznie do orzeczenia o odszkodowaniu za nieruchomość wywłaszczoną wcześniej w drodze odrębnego aktu - in casu - zarządzenia z dnia [...] kwietnia 1976 r. nr [...] Naczelnika Miasta W. Nie wszystkie standardy, które winna spełniać decyzja wywłaszczeniowa, dotyczą również decyzji rozstrzygającej nie o odjęciu własności, lecz o samym odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. Jest tak niezależnie od tego, czy chodzi o standardy wyznaczone przez obecnie obwiązujące ustawodawstwo, zwłaszcza przez art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946), czy też te, niewątpliwie obniżone, jakie przyjmowano w realiach prawnych i politycznych, w jakich wydano zarządzenia z dnia [...] kwietnia 1976 r. nr [...] Naczelnika Miasta W. i decyzję z 20 grudnia 1976 r. Nietrafne okazały się zarzuty naruszenia: art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 10 § 1 kpa; art. 141 § 4 i art. 133 § 1 ppsa (pkt I.1, 2 i 5 petitum skargi kasacyjnej; § 2 i 3 art. 133 ppsa są nierelewantne). Sąd I instancji trafnie aprobował prawidłowo ustalony przez organy nadzoru stan faktyczny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 ppsa i poddaje się kontroli kasacyjnej. Sąd I instancji orzekła na podstawie całości akt administracyjnych sprawy. Odpisy dokumentów wystarczały Sądowi I instancji do dokonania prawidłowości ustaleń organów nadzoru. Niekompletność akt postępowania, w którym zapadła decyzja z 20 grudnia 1976 r., po upływie 41 lat od dnia wydania decyzji odszkodowawczej, mimo ich poszukiwań, jest zgodna z doświadczeniem życiowym. Brak było podstaw do prowadzenia przed Sądem kasacyjnym dowodu z nieuwierzytelnionych kserokopii dokumentów, załączonych do pisma skarżącego kasacyjnie A.C. z dnia 10 lipca 2019 r. (k. 63-70 akt sądowych; art. 106 § 3 w zw. z art. 193 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, skargę kasacyjną oddalił.