I OSK 231/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Wiesław Morys del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 986/17 w sprawie ze skargi Powiatu K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 986/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powiatu K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P., oddalił skargę. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2017 r. stwierdził nieważność uchwały nr [...] Zarządu Powiatu w P. z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P., dalej jako "DPCPR". Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że K.S., któremu pełnienie obowiązków powierzono z pominięciem obowiązkowego konkursu, nie spełnia wymogów wynikających z art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2004 nr 64 poz. 593 ze zm.), dalej jako "u.p.s", tzn. nie legitymuje się co najmniej trzyletnim stażem pracy w opiece społecznej i nie posiada specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej. Ponadto, w podstawie prawnej uchwały powołano art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. 1998 nr 91 poz. 578 ze zm.), dalej jako "u.s.p.", zgodnie z którym do zadań zarządu powiatu należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Zakwestionowaną uchwałą powierzono innej osobie, na czas usprawiedliwionej nieobecności dotychczasowego dyrektora placówki, pełnienie jego obowiązków, co nie jest tożsame z zatrudnieniem. Wojewoda wyjaśnił, że okoliczność, iż DPCPR Z.C., w dniu 26 maja 2017 r. powrócił ze zwolnienia lekarskiego, pozostaje bez wpływu na legalność uchwały nr [...], która została podjęta z istotnym naruszeniem prawa i jest nieważna. Tylko stwierdzenie nieważności pozwala na wyeliminowanie takiej uchwały z obrotu prawnego i zniwelowanie skutków, jakie wywołała, kiedy jeszcze obowiązywała. Powiat K. wniósł do WSA w Szczecinie skargę na to rozstrzygnięcie. W ocenie jednostki samorządu terytorialnego, rozstrzygnięcie nadzorcze wydano z naruszeniem art. 79 ust. 1 u.s.p. ponieważ naruszenie prawa nie było na tyle istotne, by uzasadniało zastosowanie tak daleko idącego środka nadzoru. Ponadto naruszono art. 79 ust. 1 i 5 u.s.p. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nadzoru nie wziął pod uwagę skomplikowanej sytuacji faktycznej w przedmiotowej sprawie. Kierownik jednostki, której dotyczy uchwała, w okresie od dnia 10 kwietnia 2017 r. do 25 maja 2017 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim, a PCPR w swojej strukturze organizacyjnej nie ma stanowiska zastępcy dyrektora, nie zatrudnia osoby na takim stanowisku. Powiat wyjaśnił, że konkurs na dyrektora przeprowadza się na wolne stanowisko urzędnicze, stosownie do art. 11 i nast. ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902 ze zm.), dalej jako "u.p.sam." a w zaistniałej sytuacji nie było wolnego stanowiska. Sytuacja wymagała rozwiązania i podjęta uchwała służyła temu celowi. Organ nadzoru dokonując oceny legalności zakwestionowanej uchwały nie pochylił się nad oceną skutków wydanego rozstrzygnięcia dla funkcjonowania PCPR, realizującego zadania publiczne z zakresu pomocy społecznej. Ponadto w ocenie Powiatu rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane [...] czerwca 2017 r., a więc ponad miesiąc po upływie okresu, na jaki powierzono innej osobie pełnienie obowiązków Dyrektora. Uchwała, której nieważność stwierdził Wojewoda utraciła moc obowiązującą przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego. W ocenie strony skarżącej, prowadzenie postępowania nadzorczego było w tej sytuacji bezprzedmiotowe. Ponadto, uchwała której nieważność stwierdzono nie jest aktem prawa miejscowego ale aktem o charakterze wewnętrznym, mającym związek z przepisami prawa pracy. Nie został też uchybiony siedmiodniowy termin do przedłożenia uchwały organowi nadzoru. W tej sytuacji brak było podstaw do stwierdzania nieważności uchwały, stosownie do treści art. 82 u.s.p. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że przesłanki kontroli zgodności z prawem uchwał organu stanowiącego powiatu wyznaczone zostały treścią art. 79 u.s.p. oraz, że w pierwszej kolejności powinien rozstrzygnąć, czy Wojewoda w terminie wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Sąd podniósł, że z art. 78 ust. 1 u.s.p., wynika obowiązek starosty do przesyłania organowi nadzoru uchwał rady powiatu oraz zarządzeń porządkowych organów powiatu. Oznacza to, że uchwały zarządu powiatu doręczane są organowi nadzoru m.in. na żądanie tego organu, natomiast obowiązkiem wojewody - o ile stwierdzi, że uchwała ta jest sprzeczna z prawem – jest wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, po uprzednim wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej przedłożenia organowi nadzoru. W ocenie WSA termin ten został dochowany. Starosta K. na wezwanie Wojewody z dnia 19 maja 2017 r. przedłożył organowi nadzoru uchwałę Zarządu Powiatu w P. nr [...]. Przesyłka pocztowa zawierająca żądany dokument została nadana w dniu 29 maja 2017 r. i wpłynęła do organu nadzoru 30 maja 2017 r. Z kolei rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] w tej sprawie zostało wydane w dniu [...] czerwca 2017 r. Natomiast w kwestii legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd I instancji stwierdził, że Wojewoda prawidłowo ocenił, że uchwała Zarządu Powiatu w P. z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków DPCPR w sposób istotny narusza prawo. Sąd nadmienił, iż uchwała ta została podjęta w oparciu o przepis art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. Zestawienie treści tego przepisu z treścią uchwały powierzającej K.S. obowiązki dyrektora od dnia 14 kwietnia 2017 r. na czas usprawiedliwionej nieobecności DPCPR Z.C. wskazuje jednoznacznie, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisu art. 32 ust. 2 pkt 5, albowiem ustawodawca nie przewidział dla zarządu powiatu kompetencji polegającej na powierzeniu pełnienia obowiązków na czas nieobecności kierownika jednostki organizacyjnej powiatu. Dalszych kompetencji zarządu powiatu w zakresie stosunku pracy osoby, która ma zastąpić dyrektora jednostki w czasie jego nieobecności nie można domniemywać. W ocenie WSA kwestia zastępstw związanych z nieobecnością dyrektora jednostki organizacyjnej spowodowanych chorobą, urlopem czy innymi usprawiedliwionymi przyczynami winna być określona w regulaminie organizacyjnym jednostki. Regulamin Organizacyjny PCPR został nadany tej jednostce uchwałą Zarządu Powiatu w P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Z § 20 ust. 1 i 2 Regulaminu wynika, że Dyrektor może zostać upoważniony przez starostę do załatwienia spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu lub starosty, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej, oraz do zawierania, zmiany rozwiązywania umów cywilnoprawnych wynikających z bieżącej działalności PCPR (ust. 1). Upoważnienia, o którym mowa w ust. 1, na wniosek dyrektora, starosta może udzielić innemu pracownikowi PCPR. Z treści § 24 ust. 9 Regulaminu wynika natomiast jakie pisma i dokumenty może podpisywać na podstawie pisemnego upoważnienia wyznaczony pracownik. Z kolei załącznik nr 2 do Regulaminu określa zasady zastępstw pracowników PCPR, w tym dyrektora w sprawach bieżącej działalności merytorycznej (pracownik wyznaczony odrębnym zarządzeniem). Sąd I instancji podniósł, że analiza przepisów u.s.p., ustawy o pracownikach samorządowych oraz Regulaminu wskazuje, że nie było potrzeby podejmowania uchwały w sprawie powierzenia obowiązków dyrektora jednostki organizacyjnej powiatu, skoro regulacje, które uchwalił również Zarząd Powiatu w P., były wystarczające do funkcjonowania jednostki w związku z nieobecnością jej dyrektora. W ocenie Sądu, organ nadzoru dokonał właściwiej oceny uchwały nr [...] Rady Powiatu w P. uznając, że akt ten został wydany bez podstawy prawnej, co przesądza o istotnym naruszeniu obowiązującego prawa i z tego powodu należało stwierdzić jego nieważność. Ponadto Sąd poniósł, iż rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczyło uchwały o powierzeniu kierowania jednostką organizacyjną powiatu, a co za tym idzie – skutków tej uchwały w czasie jej obowiązywania. Stwierdzenie nieważności uchwały ze skutkiem ex tunc pozwala na zniwelowanie następstw wadliwie podjętej uchwały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Powiat K., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego kasacyjnie wyroku w całości i jego zmianę. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej jako "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a". poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niekompletne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia przepisów art. 79 ust. 5 u.s.p. w związku z art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.), dalej jako "k.p.a."; 2. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 79 ust. 1 u.s.p. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu rozstrzygnięcia nadzorczego, pomimo że organ nadzoru dokonał oceny okoliczności związanych z powierzeniem obowiązków dyrektora PCPR w sposób nieuwzględniający okoliczności niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi on, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Prezentowane w tych ramach wytyki odnoszą się raczej do aspektu materialnoprawnego wyroku, a uwypuklony brak uzasadnienia w kwestii naruszenia art. 79 ust. 5 u.s.p., który stanowi, że "przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio", nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu. Z argumentacji Sądu I instancji wynika, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania i stanowisko to jest prawidłowe. Sąd zatem ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wyrok nie uchyla się więc spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu nie podlegał wzruszeniu. Chybione są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 79 ust. 1 u.s.p., poprzez nieuwzględnienie okoliczności sprawy. Przede wszystkim wskazać należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania nie wystarcza samo wskazanie naruszenia tych przepisów, ale nadto wymagane jest aby strona skarżąca wykazała, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Skarga kasacyjna nie wykazuje, że doszło do naruszenia przepisów postepowania, które mogło mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. Odnosząc się do naruszenia przepisów postepowania podnoszących nieuwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy wskazać należy, że zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego. To przepisy prawa materialnego określają przedmiot sprawy, a tym samym zakres postępowania i okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia rozpoznania danej sprawy. Przedmiotem skargi jest postępowanie nadzorcze prowadzone przez Wojewodę względem uchwały Zarządu Powiatu, zakończone rozstrzygnięciem nadzorczym. Rzeczą organu nadzoru w ramach tego postępowania była ocena legalności aktu powołania, a zatem ustalenie czy istniała podstawa prawna do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora, a jeśli tak to czy dochowano procedury wyłonienia na stanowisko i czy osoba powołana spełnia kryteria prawem przewidziane. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w P. jako jednostka organizacyjna pomocy społecznej, w rozumieniu art. 6 pkt 5 u.s.p., jest instytucją o której mowa w art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. Przepis ten stanowi o "zatrudnianiu" kierowników takich jednostek, nie zaś o "powierzaniu obowiązków kierownika". Pojęcia te nie są tożsame. Jak wynika z treści uchwały intencją Zarządu Powiatu nie było zatrudnienie kierownika jednostki organizacyjnej powiatu w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, a powierzenie obowiązków. Ustalenia organu nadzoru w ww. zakresie są prawidłowe i były wystarczające z punktu widzenia przedmiotu postępowania. Przypomnieć należy, że w postępowaniu nadzorczym organ ocenia legalność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego. Organ nadzoru nie miał podstaw do kontrolowania aktu jednostki samorządu terytorialnego według innych kryteriów niż legalność. W świetle tego podnoszone przez skarżącego kasacyjnie argumenty słusznościowe i prakseologiczne nie mogły podważyć legalności wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Okoliczność, że w podobnej sprawie WSA w Szczecinie orzekł odmiennie także nie mogła podważyć legalność aktu nadzoru. Na marginesie należy też zauważyć, że sygnalizowany problem zastępstwa przebywającego na zwolnieniu Dyrektora PCPR, przynajmniej w zakresie wydawania aktów administracyjnych, mógł być rozwiązany poprzez udzielenie upoważnienia na podstawie art. 268a k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.