I OSK 2305/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. I SA/Wa 2210/15 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 2210/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], Burmistrz Gmin [...], położona przy ul. [...] w K. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji wystąpiła J. K., podnosząc, że orzeczony tą decyzją podział nieruchomości został dokonany niezgodnie z prawem. Na skutek powyższego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...], odmówiło wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie a – rozpoznając wniosek o ponowne jej rozpatrzenie – postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., organ nadzoru utrzymał w mocy swoje pierwotne rozstrzygnięcie. W motywach orzeczenia Kolegium podniosło, że - zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W postępowaniu z zakresu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej biorą udział zaś te strony, które brały udział w postępowaniu instancyjnym zakończonym decyzją analizowaną w trybie nadzorczym. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, organ zauważył, że J. K. nie brała udziału w postępowaniu podziałowym. Wnioskodawczyni była bowiem współwłaścicielką nieruchomości oznaczonej, ale jako działka nr [...], czyli sąsiedniej w stosunku do działki nr [...], powstałej w wyniku w/w podziału. W związku powyższym, Kolegium, odwołując się do treści art. 28 k.p.a. wyjaśniło, że zgodnie z orzecznictwem sądowym - co do zasady - stroną postępowania podziałowego jest właściciel działki, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciel nieruchomości sąsiedniej do nieruchomości podlegającej podziałowi nie jest stroną postępowania podziałowego, a zatem także postępowania nadzwyczajnego, dotyczącego tej decyzji podziałowej. Wyjaśniono, że wnioskodawczyni wskazała, iż swój interes prawny wywodziła w tym przypadku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.) w związku z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.), ponieważ działka nr [...], po podziale działki nr [...], znalazła się w jej obszarze oddziaływania, ze względu na możliwość zabudowy przy granicy. Zdaniem Kolegium, nie można było jednak uznać, że J. K. posiadała interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji podziałowej, gdyż możliwość ograniczenia zabudowy własnej działki wnioskodawczyni była jedynie hipotetyczna. W decyzji podziałowej w żaden sposób nie odniesiono się bowiem do możliwości zabudowy powstałej działki nr [...]. Na wyżej przedstawione postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2015 r. J. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła organowi naruszenie art. 28, w związku z art. 61a § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718) dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona. Przytaczając treść art. 28 k.p.a., Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że w tym wypadku, z uwagi na treść art. 157 § 2 k.p.a., brak było możliwości wszczęcia wnioskowanego postępowania nieważnościowego. W niniejszej sprawie skarżąca wywodziła bowiem swój interes prawny z przepisów prawa budowlanego (art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), ale podane przez nią okoliczności nie dawały jej przymiotu strony w sprawie dotyczącej zbadania prawidłowości decyzji podziałowej z 2009 r. Sąd podkreślił, że kwestionowany podział działki nr [...] nie wszczynał automatycznie postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na rozbiórkę lub budowę obiektu budowlanego - w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Na etapie zatwierdzenia podziału działki nr [...] nie mogło być zatem mowy o wyznaczeniu terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, wprowadzającym na działce nr [...] jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu (obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w przepisie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Sprawa podziałowa nie dotyczyła zatem tych zagadnień. Skutkiem zatwierdzonego podziału – jak wywodził Sąd - nie było również jakiekolwiek przesunięcie, istniejącej na działce nr [...] zabudowy w kierunku działki nr [...], czy też usytuowanie na działce nr [...] nowego obiektu budowlanego bądź wytyczenie dostępu do drogi publicznej. Przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego do ustawy - Prawo budowlane, przewidujący dopuszczalne odległości budynku od granicy działki sąsiedniej nie mógł zatem kreować interesu prawnego J. K. do wszczęcia postępowania nadzorczego od decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...]. To samo dotyczyło powoływanego w skardze przepisu art. 64 ust. 2 Konstytucji, ponieważ decyzja podziałowa odnosząca się do działki nr [...], nie ingerowała w prawo własności skarżącej. Zatwierdzony podział w żaden sposób nie naruszał zatem sfery praw skarżącej. Ponadto, jak Sąd podkreślił, powoływane przez skarżącą przepisy prawa budowlanego mogłyby mieć znaczenie, ale jedynie w sprawie z zakresu prawa budowlanego, a więc w sprawie rodzajowo innej niż sprawa podziałowa. Również powoływany przez skarżącą przepis § 39 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej Konstancin-Jeziorna z dnia 29 kwietnia 2003 r. Nr 44/IV/2003 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gruntów terenu Klarysewa Wschodniego nie miał w tym przypadku żadnego znaczenia. Podział zatwierdzony kwestionowaną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. był bowiem dokonany w trybie art. 95 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), a zatem niezależnie od ustaleń powołanego planu miejscowego. Ostatecznie Sąd podzielił przyjmowany w orzecznictwie pogląd, że - co do zasady - nikt poza właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości nie mógł decydować o sposobie przebiegu granic działek ewidencyjnych wchodzących w skład jego nieruchomości a zatem tylko właściciel (współwłaściciele) mogli być stronami postępowania podziałowego a w dalszej kolejności postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. K. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. w związku jego niewłaściwym zastosowaniem (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) – polegające na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia SKO w Warszawie (tj. na nieuwzględnieniu skargi) pomimo tego, że postanowienie to nie odpowiadało prawu. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które okazały się nieuzasadnione. W analizowanym przypadku skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., przy czym jako zarzuty materialnoprawne wskazano na obrazę: art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, natomiast zarzut istotnego naruszenia przepisów postępowania oparto na przepisach art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że przepisy art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. mają charakter wyłącznie wynikowy, to jest stosowanie ich jest uzależnione od wyników kontroli działalności administracji publicznej, dokonanej przez Sąd. Oparcie zatem procesowych zarzutów kasacyjnych wyłącznie na w/w przepisach nie było zasadne. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. mógłby – co do zasady – być jedynie rozważany w takiej sytuacji, gdyby sąd oddalił skargę, podczas, gdy z uzasadnienia wyroku wynikałoby, iż była ona uzasadniona i na odwrót w odniesieniu do art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Taka sytuacja nie zachodziła zaś w analizowanej sprawie. Odnosząc się natomiast do kwestii materialnopranych wskazać trzeba, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kluczowym zatem zagadnieniem, które wystąpiło w analizowanej sprawie było ustalenie, czy J. K. – właścicielka nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] – mogła skutecznie domagać się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], w której zatwierdzono podział nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], położona przy ul. [...] w [...] a w którym to postępowaniu podziałowym wnioskodawczyni nie brała udziału. W związku z powyższym podstawową kwestią do rozstrzygnięcia była sprawa interesu prawnego skarżącej w w/w postępowaniu nieważnościowym. Pojęcie to nie zostało wprawdzie zdefiniowane ustawowo, ale doczekało się bogatego orzecznictwa sądowoadministarcyjnego. Jak powszechnie zaś przyjmuje się, interes prawny jest kategorią normatywną, w tym sensie, iż ma swoje źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia. Interes prawny jest zatem ściśle związany z przedmiotem prowadzonego postępowania. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki, nie ma przymiotu strony - w świetle art. 28 k.p.a. - i tym samym nie jest legitymowany do wszczynania danego postępowania ani uczestniczenia w nim. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, zgodzić się trzeba z Kolegium i Sądem Wojewódzkim, że J. K. – jako właścicielka sąsiedniej nieruchomości nie miała interesu prawnego w postępowaniu o podział przedmiotowej nieruchomości, jak i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej odnoszącej się do działki nr [...]. Podkreślić należy, że podział zatwierdzony kwestionowaną decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2009 r. był tylko podziałem geodezyjnym. Trafnie więc zwrócił na to uwagę Sąd Wojewódzki, że - co do zasady - nikt poza właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości nie może decydować o sposobie przebiegu granic działek ewidencyjnych, składających się na jego nieruchomość. Tylko te podmioty są zatem władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. W konsekwencji to te podmioty również - jako strony postępowania podziałowego - mogą żądać wzruszenia decyzji podziałowej w nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji. Uprawnienia właściciela w tym zakresie mogą być zaś ograniczone tylko w przypadkach, kiedy z mocy wyraźnego przepisu prawa podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości, jednak taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. W związku z tym wywodzenie przez skarżącą jej interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z 2009 r., dotyczącej działki nr [...], z przepisów prawa budowlanego nie było usprawiedliwione. Sama decyzja podziałowa nie odnosiła się bowiem do żadnych kwestii budowlanych. Okoliczność natomiast, że podział ten nastąpił w celu podjęcia w dalszej kolejności przez właściciela nieruchomości określonych działań na wydzielonych działkach był rzeczą zupełnie odrębną. Dowodził on jedynie interesu faktycznego a nie prawnego J. K. w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym. Skoro zatem skarżąca nie wykazała legitymacji uprawniającej ją do bycia stroną w w/w postępowaniu, to czynienie zarzutu, iż organ odmówił wszczęcia takiego postępowania na zasadzie art. 61a § 1 k.p.a. nie było trafne. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.