I OSK 2304/23

Dnia 16 stycznia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B., W. B. i A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wa 69/23 w sprawie ze skargi A. B., W. B. i A. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 2 czerwca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B., W. B. i A. B. (Skarżący) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (Kolegium) w przedmiocie rozpatrzenia odwołania : umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Kolegium do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty L. (Starosta) z [...] grudnia 2021 r. (punkt I wyroku), stwierdził, że Kolegium dopuściło się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, o którym mowa w pkt 1 wyroku (punkt II wyroku) stwierdził, że bezczynność Kolegium nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt III wyroku); oddalił skargę w pozostałej części (punkt IV wyroku); zasądził od Kolegium solidarnie na rzecz Skarżących 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący zaskarżyli wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w części odnośnie pkt 3 i 4 oraz odnośnie zakresu długości przewlekłego prowadzenia postępowania przez Kolegium w przedmiocie rozpatrzenia odwołania. I. Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest : 1. art. 6 ust 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci nie przyznania od organu na rzecz A. B. sumy pieniężnej, która zważywszy na rodzaj sprawy, w której nastąpiła przewlekłość postępowania oraz czas trwania postępowania administracyjnego, samo stwierdzenie bezczynności/przewlekłości postępowania nie stanowi wystarczającej rekompensaty i zadośćuczynienia za dolegliwości związane z opieszałym i przewlekłym prowadzeniem postępowania, które trwa już 6 pełnych lat i nie zmierza do jego zakończenia (brak prawomocnej decyzji administracyjnej po 6 latach): 2. art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci nie przyznania od organu na rzecz W. B. sumy pieniężnej, która zważywszy na rodzaj sprawy, w której nastąpiła przewlekłość postępowania oraz czas trwania postępowania administracyjnego, samo stwierdzenie bezczynności/przewlekłości postępowania nie stanowi wystarczającej rekompensaty i zadośćuczynienia za dolegliwości związane z opieszałym i przewlekłym prowadzeniem postępowania, które trwa już 6 pełnych lat i nie zmierza do jego zakończenia (brak prawomocnej decyzji administracyjnej po 6 latach); 3. art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka I Podstawowych Wolności, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci nie przyznania od organu na rzecz A. B. sumy pieniężnej, która zważywszy na rodzaj sprawy, w której nastąpiła przewlekłość postępowania oraz czas trwania postępowania administracyjnego, samo stwierdzenie bezczynności/przewlekłości, postępowania nie stanowi wystarczającej rekompensaty i zadośćuczynienia za dolegliwości związane z opieszałym i przewlekłym prowadzeniem postępowania, które trwa już 6 pełnych lat i nie zmierza do jego zakończenia * (brak prawomocnej decyzji administracyjnej po 6 latach); 4. art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. poprzez pominiecie i nieuwzględnienie całego okresu przewlekłego prowadzenia postępowania - nieuprawniona fragmentaryzacja postępowania administracyjnego, które trwa już 6 pełnych lat i nie zmierza do jego zakończenia. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mleć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest : 1. art. 149 § 2 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci nie przyznania od organu na rzecz A. B. sumy pieniężnej, która zważywszy na rodzaj sprawy, w której nastąpiła przewlekłość postępowania oraz czas trwania postępowania administracyjnego, samo stwierdzenie bezczynności/przewlekłości postępowania nie stanowi wystarczającej rekompensaty i zadośćuczynienia za dolegliwości związane z opieszałym i przewlekłym prowadzeniem postępowania, które trwa już 6 pełnych lat i nie zmierza do jego zakończenia (brak prawomocnej decyzji administracyjnej po 6 latach); 2. art. 149 § 2 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci nie przyznania od organu na rzecz W. B. sumy pieniężnej, która zważywszy na rodzaj sprawy, w której nastąpiła przewlekłość postępowania oraz czas trwania postępowania administracyjnego, samo stwierdzenie bezczynności/przewlekłości postępowań nie stanowi wystarczającej rekompensaty i zadośćuczynienia za dolegliwości związane z opieszałym i przewlekłym prowadzeniem postępowania, które trwa już 6 pełnych lat i nie zmierza do jego zakończenia (brak prawomocnej decyzji administracyjnej po 6 latach): 3. art. 149 § 2 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci nie przyznania od organu na rzecz A. B. sumy pieniężnej, która zważywszy na rodzaj sprawy, w której nastąpiła przewlekłość postępowania oraz czas trwania postępowania administracyjnego, samo stwierdzenie bezczynności/przewlekłości postępowania nie stanowi wystarczającej rekompensaty i zadośćuczynienia za dolegliwości związane z opieszałym i przewlekłym prowadzeniem postępowania, które trwa już 6 pełnych lat i nie zmierza do jego zakończenia (brak prawomocnej decyzji administracyjnej po 6 latach); 4. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. poprzez pominiecie i nieuwzględnienie całego okresu przewlekłego prowadzenia postępowania, które trwa już 6 pełnych lat i nie zmierza do jego zakończenia (brak prawomocnej decyzji administracyjnej po 6 latach) - nieuprawniona fragmentaryzacia postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie, Skarżący wnieśli o: 1. uchylenie wyroku w zaskarżonej części, tj. odnośnie pkt 3) i pkt 4) oraz odnośnie zakresu długości przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjno- sądowego trwającego 6 lat, a nie jak rażąco błędnie ustalił WSA w zaskarżonym wyroku jako 12 miesięcy; 2. przyznanie od organu na rzecz A. B. sumy pieniężnej w wysokości 25 000,00 zł (dwadzieścia pięć tysięcy), która zważywszy na rodzaj sprawy, w której nastąpiła przewlekłość postępowania oraz czas trwania postępowania administracyjnego, stanowi wystarczająca rekompensatę i zadośćuczynienie za dolegliwości związane z opieszałym i przewlekłym prowadzeniem postępowania, które trwa już 6 pełnych lat i nie zmierza do jego zakończenia (brak prawomocnej decyzji administracyjnej po 6 latach): 3. przyznanie od organu na rzecz W. B. sumy pieniężnej w wysokości 25 000,00 zł (dwadzieścia pięć tysięcy), która zważywszy na rodzaj sprawy, w której nastąpiła przewlekłość postępowania oraz czas trwania postępowania administracyjnego, stanowi wystarczającą rekompensatę i zadośćuczynienie za dolegliwości związane z opieszałym i przewlekłym prowadzeniem postępowania, które trwa już 6 pełnych lat i nie zmierza do jego zakończenia (brak prawomocnej decyzji administracyjnej po 6 latach): 4. przyznanie od organu na rzecz A. B. sumy pieniężnej w wysokości 25 000,00 zł (dwadzieścia pięć tysięcy), która zważywszy na rodzaj sprawy, w której nastąpiła przewlekłość postępowania oraz czas trwania postępowania administracyjnego, stanowi wystarczająca rekompensatę i zadośćuczynienie za dolegliwości związane z opieszałym i przewlekłym prowadzeniem postępowania, które trwa już 6 pełnych lat i nie zmierza do jego zakończenia (brak prawomocnej decyzji administracyjnej po 6 latach): 5. na podstawie art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także na podstawie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (naprzemiennie: ETPC), zakazującego "fragmentaryzację" postępowania, wnoszę o uwzględnienie długości przewlekle prowadzonego postępowania, licząc od dnia złożenia uwag do Planu Urządzenia Lasu skierowane do Starosty L., ti. od końca 2018 r. (w aktach sprawy) jako trwającego 6 lat i nie zakończonego prawomocnie postępowania (licząc do dnia rozpoznania niniejszej skargi) i na tej podstawie przyznać oddzielnie dla A. B. sumę pieniężną w wysokości 25 000,00 zł (dwadzieścia pięć tysięcy), oddzielnie dla W. B. sumę pieniężną w wysokości 25 000,00 zł (dwadzieścia pięć tysięcy), oddzielnie dla A. B. sumę pieniężną w wysokości 25 000,00 zł (dwadzieścia pięć tysięcy); 6. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictw (3x17 zł) oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W związku z powyższym, Skarżący wnieśli o uchylenie wyroku w części tj. odnośnie pkt 3), pkt 4) oraz odnośnie zakresu długości przewlekłego prowadzenia postępowania i rozpoznanie skargi - na podstawie art. 188 p.p.s.a. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd kasacyjny wskazuje na wstępie, że Skarżący w petitum skargi kasacyjnej jak również w jej uzasadnieniu powoływali się na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zarzucając Sądowi nieuzasadnioną fragmentaryzację postępowania podkreślali, że trwa ono już sześć lat, zatem Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił całego okresu przewlekłości. Zwrócić należy jednak uwagę, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając wniesioną przez Skarżących skargę uznał, że organ dopuścił się bezczynności. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przywołał art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. a następnie dokonał jego wykładni wskazując, że pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia wskutek niepodejmowania żadnych istotnych czynności w sprawie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie, bądź w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. W kolejnym akapicie uzasadnienia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił dlaczego w jego ocenie w stanie faktycznym sprawy doszło do bezczynności. Wskazał, że z akt postępowania administracyjnego wynika, że odwołanie, które zostało przekazane organowi odwoławczemu [...] stycznia 2022 r., zostało rozpatrzone [...] lutego 2023 r. W tym dniu organ wydał bowiem decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Oznacza to, że załatwienie sprawy nastąpiło po kilku dniach od wpływu ponaglenia do organu ([...] lutego 2023 r.) i po kilku dniach od wniesienia skargi ([...] lutego 2023 r.), a przed jej rozpoznaniem przez Sąd ([...] czerwca 2023 r.). W wykazanym okresie organ odwoławczy nie podejmował żadnych czynności zmierzających do rozpatrzenia odwołania i nie zadośćuczynił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 § 1 k.p.a., czyli nie poinformował Skarżących o przyczynach zwłoki i nie określił nowego terminu rozpatrzenia odwołania. Załatwienie sprawy przed organem odwoławczym nie nastąpiło w ciągu miesiąca od dnia przekazania odwołania, czyli w terminie określonym dla rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym (art. 35 § 3 k.p.a.). W konsekwencji Sąd Wojewódzki uznał, że okres bezczynności organu w załatwieniu sprawy (rozpatrzeniu odwołania), rozpoczęty po upływie terminu zakreślonego art. 35 § 3 k.p.a., trwał około roku. W skardze kasacyjnej nie zostały podniesione żadne zarzuty zmierzające do zakwestionowania przyjętej przez Sąd wykładni pojęcia bezczynności. Nie podniesiono również żadnych zarzutów zmierzających do zakwestionowania ustaleń faktycznych, które doprowadziły Sąd pierwszej instancji do uznania, że organ odwoławczy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania i że bezczynność ta trwała około roku, to jest od dnia otrzymania odwołania do dnia wydania decyzji. Za zarzut w rozumieniu art. 174 p.p.s.a., w granicach którego Sąd kasacyjny rozpoznaje skargę kasacyjną nie można bowiem uznać przywołanego w zarzutach naruszenia prawa materialnego i procesowego stanowiska, że w sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania, która trwa już sześć lat. Zarzutem w rozumieniu art. 174 p.p.s.a. jest bowiem konkretny przepis prawa, który w ocenie skarżącego kasacyjnie został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Definicja pojęcia przewlekłości zawarta została w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., który nie został przywołany w skardze kasacyjnej. W konsekwencji rozpoznając skargę kasacyjną Sąd kasacyjny związany jest ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez Sąd pierwszej instancji, które nie zostały zakwestionowane przez Skarżących. Związany jest również dokonaną przez Sąd wykładnią pojęcia bezczynności, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., jak również dokonaną przezeń subsumpcją ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod tenże przepis prawa. Skoro Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie zaistniała bezczynność w rozpoznaniu odwołania, której dopuścił się organ drugiej instancji, przy czym bezczynność ta trwała około roku i stanowisko to nie zostało podważone w skardze kasacyjnej, zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego to jest art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania to jest art. 149 § 2 p.p.s.a. uzasadniane przewlekłością w prowadzonym postępowaniu sądowoadministracyjnym, trwającą w ocenie Skarżących sześć lat uznać należało za oczywiście niezasadne i nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy. Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że Sąd pierwszej instancji uznał, iż zaistniała w sprawie bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Ustalenie przez Sąd jaki charakter miała bezczynność organu dokonywane jest na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a. Skarżący nie zarzucili Sądowi pierwszej instancji naruszenia owego przepisu. W konsekwencji Sąd kasacyjny nie miał możliwości przeanalizowania prawidłowości stanowiska Sądu Wojewódzkiego co do tego, czy stwierdzona przezeń bezczynność w rozpoznaniu odwołania faktycznie nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący podnosili, że nieprzyznanie im sumy pieniężnej nie zdyscyplinuje organu na przyszłość by zakończył postępowanie. Sąd kasacyjny przypomina, że jak wynika z ustaleń Sądu pierwszej instancji które legły u podstaw wydania rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1 wyroku (a które nie zostało zaskarżone przez Skarżących skargą kasacyjną), organ odwoławczy rozpoznał odwołanie decyzją z[...] lutego 2023 r. Decyzja ta utrzymywała w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sądowi kasacyjnemu z urzędu znany jest fakt, że skarga wniesiona przez Skarżących na decyzję Kolegium z [...] lutego 2023 r. oddalona została nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 lipca 2023 r. IV SA/WA 880/23. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.