I OSK 2304/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Po 282/21 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 27 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2021 r. (sygn. akt I SA/Po 282/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę K. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 27 stycznia 2021 r. nr [...]: uchylającą decyzję Starosty [...] z dnia 24 lipca 2020 r. nr [...] o odmowie udostępnienia Spółce [...] S.A. z siedzibą w [...] (Oddział w [...]) nieruchomości położonej w miejscowości [...], stanowiącej własność K. S., mającej urządzoną księgę wieczystą nr [...], i oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], ark. mapy 1 - w celu wykonania czynności związanych z remontem przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej (pkt 1) i ustanawiającą obowiązek udostępnienia nieruchomości, o której mowa w pkt 1 decyzji, na czas 5 dni w terminie 6 miesięcy od momentu faktycznego rozpoczęcia prac budowlanych (pkt 2). W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, K. S. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie: 1. prawa materialnego w postaci: art. 124 b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) – poprzez jego błędne zastosowanie i w efekcie czego przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie doszło do wyrażenia przez skarżącego zgody na udostępnienie nieruchomości, podczas gdy w rzeczywistości skarżący wyraził zgodę na jej udostępnienie; 2. przepisów postępowania, to jest: art. 151 p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenia przez Wojewodę Wielkopolskiego w decyzji nr SN-III.7536.58.2020.12 z dnia 27 stycznia 2021 r. przepisów: art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, "art. 13 § 1 ust. 1" oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez: uniemożliwienie stronom zawarcia porozumienia, niepoinformowanie skarżącego o istotnym fakcie procesowym w postaci odmowy zawarcia porozumienia przez stronę oraz poprzez pominięcie faktu wyrażenia przez skarżącego zgody na udostępnienie należącej do niego nieruchomości. Wskazując powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o: zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu wraz z zasądzeniem od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w analizowanym stanie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnego zastosowania art. 124 b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) oraz naruszeniu przepisu postępowania w postaci art. 151 p.p.s.a. mimo, że zaskarżona decyzja rażąco naruszała przepisy procedury administracyjnej takie jak: art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, "art. 13 § 1 ust. 1" oraz art. 77 § 1. Jak wynikało z treści skargi kasacyjnej zarzuty te były ze sobą ściśle powiązane a co uzasadniało ich łączne rozpoznanie. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem składu orzekającego, w rozpatrywanym przypadku tego rodzaju uchybienie nie miało jednak miejsca. Przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku Spółki [...] S.A.z siedzibą w [...] (Oddział w [...]) o udostępnienie nieruchomości położonej w miejscowości [...], mającej urządzoną księgę wieczystą nr [...] i stanowiącej własność K. S., a oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], ark. mapy 1 - w celu wykonania czynności związanych z remontem przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. W sprawie tej – jak podkreślił Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - nie było przy tym sporne, że pismem z dnia 14 lutego 2020 r. w/w Spółka wystąpiła do Starosty ze stosownym wnioskiem i że jego złożenie było poprzedzone czterokrotnymi rokowaniami przeprowadzonymi przez pełnomocnika Spółki z właścicielem nieruchomości. Sporną natomiast kwestią pozostawało to, czy właściciel, objętej wnioskiem wywłaszczeniowym nieruchomości, wyraził czy też nie wyraził zgody na jej udostępnienie. Zdaniem Wojewody a także Sądu Wojewódzkiego, negocjacje prowadzone w tym przypadku przez w/w Spółkę z właścicielem nieruchomości nie przyniosły rezultatu, gdyż zgoda wyrażona przez właściciela nieruchomości była zgodą jedynie warunkową. Z tym stanowiskiem nie zgadzał się K. S., który w skardze kasacyjnej zwracał uwagę, że dwukrotnie wyraził zgodę na wstęp na należącą do niego nieruchomość. Powyższe wynikać miało z treści pism z dnia 14 maja 2020 r. oraz z dnia 8 sierpnia 2020 r. W pismach tych – jak wywodził skarżący - wyraził on zgodę na wstęp na jego nieruchomość, (cyt.): "a brak późniejszego zawarcia porozumienia stanowi wyłączną winę inwestora - spółki [...] S.A". Skarżący nie zgadzał się przy tym w szczególności z poglądem Sądu Wojewódzkiego, jakoby zgoda, wyrażona przez niego w piśmie z dnia 14 maja 2020 r. słowami (cyt.): "wyrażam zgodę na wstęp na moją nieruchomość w celu demontażu infrastruktury elektroenergetycznej z nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako dz- nr [...]" stanowiła zgodę jedynie warunkową. Ponadto skarżący podnosił także, że Wojewoda Wielkopolski naruszył zasady wyrażone w art. 8 § 1 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i równego traktowania uczestników postępowania a co polegać w tym przypadku miało na postawieniu strony w znacznie gorszej pozycji procesowej ze względu na nakazanie mu przez organ wojewódzki zawarcia porozumienia w terminie 3 dni, pod groźbą uznania braku wyrażenia zgody na udostępnienie nieruchomości. Pomimo wprawdzie późniejszego wydłużenia w/w terminu, powyższa decyzja – jak twierdził skarżący - sprawiła jednak, że na skutek braku woli zawarcia porozumienia po stronie [...] S.A., dwukrotnie udzielona przez niego zgoda na udostępnienie nieruchomości, została uznana za warunkową. Poza tym skarżący podkreślał, że nie został powiadomiony przez organ o odmowie spółki [...] S.A. podpisania wynegocjowanego między stronami porozumienia jak też nie umożliwiono mu odniesienia się do faktu tej odmowy a co naruszało przepisy art. 9, art. 10 § 1, art. 11 oraz (cyt.): "art. 13 § 1 ust. 1" k.p.a. Skarżący podnosił również, (cyt.): "iż Wojewoda Wielkopolski w uzasadnieniu od decyzji nie wskazuje w odpowiedni sposób przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n." Poprzez zaś samo wydanie decyzji (cyt.); uniemożliwił stronom zawarcie porozumienia, pomimo wyraźnego dążenia skarżącego do polubownego rozwiązania sporu". Pomijając zaś fakt dwukrotnego wyrażenia przez skarżącego zgody na udostępnienie należącej do niego nieruchomości, organ wojewódzki naruszył również art. 77 § 1 k.p.k. Zdaniem składu orzekającego, stanowisko skarżącego nie było uzasadnione. Zgodnie z art. 124b ust. 1 u.g.n., a który to przepis stanowił podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji, zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Jak z powyższego przepisu zatem wynika, wydanie decyzji na jego podstawie (w odróżnieniu do sytuacji unormowanej w art. 124 u.g.n.) nie musi być poprzedzone rokowaniami, które miałyby być prowadzone przez wnioskodawcę wywłaszczenia z właścicielem nieruchomości. Do uruchomienia tego trybu wystarczy bowiem tylko, że właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na jej udostępnienie w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości. Za wyrażenie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości nie może być zaś uznawane jej wyrażenie, ale pod pewnymi, określonymi warunkami. Nie jest to bowiem zgoda bezwarunkowa, a jedynie przedstawienie propozycji, na jakich zgoda taka może być w przyszłości udzielona. Odnosząc więc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, wskazać wypada, że z treści powołanego przez skarżącego jego pisma z dnia 14 maja 2020 r. nie wynika, aby skarżący w sposób jednoznaczny i bezwarunkowy wyraził zgodę na czasowe zajęcie jego nieruchomości przez spółkę [...] S.A. Pismo to zawiera bowiem wprawdzie na wstępie zdanie (cyt.): "W nawiązaniu do Państwa pisma z dnia 06.05.2020 r. (data doręczenia 08.05.2020 r.) jako właściciel nieruchomości dz. nr 162/25 obręb [...] pragnę poinformować, że zważywszy na treść powyższego pisma wyrażam zgodę na wstęp na moją nieruchomość w celu demontażu infrastruktury elektroenergetycznej z nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako dz. nr [...].", ale następnie jednak autor tego pisma stwierdził, iż (cyt.): "Pragnę również zwrócić uwagę, że (...) wskazane jest przeprowadzenie rokowań, a nie podpisania oświadczenia woli. Od samego początku wykazywałem chęć porozumienia się (...). Takie uzgodnienia były również konsultowane z Rejonem energetycznym w [...]. Jednak po fiasku uzgodnień i narzuceniu mi sposobu w jaki ma się odbyć wymiana linii napowietrznej moje wstępnie zgody zostały cofnięte. Wobec powyższego wnoszę o przeprowadzenie rokowań na piśmie (...)." Następnie autor pisma wyraził także zastrzeżenia w stosunku do oświadczenia woli podmiotu reprezentującego inwestora oraz zapowiedział adresatowi, że (cyt.): " Na okoliczność udostępnienia nieruchomości zostanie spisane stosowne porozumienie uszczegółowiając warunki korzystania z nieruchomości." Pomimo zaś tego, że dniu 3 listopada 2020 r. wspomniana Spółka przesłała do skarżącego oświadczenie woli o zmienionej treści (zgodnie ze wzorem oświadczenia woli z dnia 8 sierpnia 2020 r., stanowiącym załącznik nr 2 do pisma K. S. z dnia 29 września 2020 r. ) a zatem uwzględniła poprawki skarżącego, to ostatecznie nie doszło jednak do wyrażenia zgody przez właściciela nieruchomości na jej udostępnienie wnioskodawcy. Tym samym zatem, zarzut procesowy oparty na art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.k. nie był zasadny a co prowadziło do wniosku, iż w takiej zaś sytuacji wydanie przez Wojewodę Wielkopolskiego zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 124b pkt 1 u.g.n. było prawidłowe. Warunki do wydania w tym przypadku decyzji uwzględniającej wniosek w/w Spółki zostały bowiem spełnione. Właściciel nieruchomości ostatecznie nie wyraził nigdy zgody na jej czasowe zajęcie przez [...] S.A. z siedzibą w [...] (Oddział w [...]). Za zgodę na udostępnienie nieruchomości nie mogło być bowiem traktowane wyrażenie takiej zgody, ale pod tylko pewnymi warunkami, na które z kolei nie godziła się Spółka wnioskująca. Z uwagi więc, że – jak wyżej wspomniano - uruchomienie trybu przewidzianego w omawianym przepisie warunkuje brak zgody właściciela nieruchomości na czasowe jej udostępnienie wnioskodawcy wywłaszczenia a nie przeprowadzenie rokowań przez w/w podmioty, zarzuty oparte na art. 151 w zw. z art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 11 k.p.a. nie mogły mieć przypisywanej im przez stronę skarżącą żadnej doniosłości prawnej. Składowi orzekającemu nie jest natomiast znany przepis (cyt.): "art. 13 § 1 ust. 1 k.p.a.", gdyż artykuł 13 §1 k.p.a. dzieli się bowiem na dwa punkty (nie ustępy). Ubocznie zatem jedynie należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią tego unormowania, organy administracji publicznej w sprawach, których charakter na to pozwala, dążą do polubownego rozstrzygania kwestii spornych oraz ustalania praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania w należących do ich właściwości sprawach, w szczególności przez podejmowanie czynności skłaniających strony do zawarcia ugody, w sprawach, w których uczestniczą strony o spornych interesach. W związku z tym skoro organ (i to odwoławczy) w dniu 11 grudnia 2020 r. udzielił stronom terminu na ewentualne dojście do porozumienia, a który to termin początkowo wynosił 3 dni a następnie został przedłużony do dnia 15 stycznia 2021 r., to nie można było zasadnie zarzucać, że organ ten nie podejmował czynności mających na celu ugodowe załatwienie sprawy. Zwłaszcza, że tego rodzaju czynności i działania strony miały możliwość prowadzenia przed wszczęciem postępowania administracyjnego, w którym została wydana zaskarżona decyzja oraz cały czas w trakcie trwania tego postępowania pozostawały ze sobą w kontakcie. W tej sytuacji, biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.