I OSK 2300/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Miechowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 11/19 w sprawie ze skargi A. D. i M. F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2018 r. nr DAP-WPK-727-2-16/2018/MSte w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w komparycji zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce nazwiska "F." wpisuje nazwisko "F.", 2. oddala skargę kasacyjną, 3. zasądza od Powiatu Miechowskiego na rzecz A. D. i M. F. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 sierpnia 2019 r. I SA/Wa 11/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. D. i M. F., na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 października 2018 r. nr DAP-WPK-727-2-16/2018/MSte, w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa: 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził koszty postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat Miechowski. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: I. prawa materialnego: 1. art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie zasady związania orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego stanowiącej o tym, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszednie obowiązującą i są ostateczne, poprzez nieuwzględnienie w ramach dokonywanej kontroli sądowej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13 przy ocenie słuszności poczynionych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rozważań w zakresie istnienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a., tj. upływu prawie 20 lat od daty wydania decyzji, która to decyzja była podstawą nabycia prawa; 2. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, stanowiącej o tym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratyczny państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, poprzez nieuwzględnienie w ramach dokonywanej kontroli sądowej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13 przy ocenie słuszności poczynionych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rozważań w zakresie istnienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a., tj. upływu prawie 20 lat od daty wydania decyzji, która to decyzja była podstawą nabycia prawa; 3. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady praworządności/legalizmu stanowiącej o tym, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, poprzez nieuwzględnienie przez Sąd w ramach dokonywanej kontroli sądowej decyzji administracyjnej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13 przy ocenie słuszności poczynionych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rozważań w zakresie istnienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a., tj. upływu prawie 20 lat od daty wydania decyzji, która to decyzja była podstawą nabycia prawa; 4. art. 8 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady bezpośredniości stosowania Konstytucji stanowiącej o tym, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niezastosowanie przez Sąd art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z uwzględnieniem jej wykładni dokonanej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13 przy ocenie słuszności poczynionych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rozważań w zakresie istnienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a., tj. upływu 20 lat od daty wydania decyzji, która to decyzja była podstawą nabycia prawa; 5. art. 2 i 7 Konstytucji w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a., w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13, przez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że po upływie 20 lat od wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i w zw. z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, nie jest możliwa odmowa stwierdzenia nieważności takiej decyzji oraz ograniczenie się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, także z uwagi, że powołująca się na tę okoliczność strona jest jednostką samorządu terytorialnego, która nabyła komunalizowaną nieruchomość na podstawie prawa przy stwierdzeniu tego stanu w zakwestionowanej w ramach kontrolowanego postępowania administracyjnego decyzji komunalizacyjnej, w konsekwencji czego Sąd zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., zamiast art. 151 p.p.s.a.; 6. art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a., poprzez niewłaściwą wykładnię, skutkująca przyjęciem w ramach kontroli sądowo-administracyjnej, że błędnie w ramach postępowania administracyjnego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że w sprawie zachodzą nieodwracalne skutki prawne decyzji komunalizacyjnej związane z oddaniem nieruchomości w trwały zarząd, jak również, że nieodwracalnych skutków prawnych nie można stosować przy przyjęciu wykładni tego przepisu w oparciu o ustawę z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. 2017, poz. 718), określającą pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji zgodnie z art. 2 pkt 4 ww. ustawy; 7. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez niewłaściwą wykładnię, skutkująca przyjęciem w ramach kontroli sądowo-administracyjnej, że prawidłowo w ramach postępowania administracyjnego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, podczas gdy Sąd I instancji w oparciu o przepis art. 134 p.p.s.a. powinien rozstrzygnąć w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi; II. przepisów postępowania, tj: 1. art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez przyjęcie i rozstrzygnięcie o nieprawidłowości dokonanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w decyzji z 31 października 2018 r. rozstrzygnięć w zakresie uznania, że decyzja Wojewody Małopolskiego z 18 listopada 1999 r., w części stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat Miechowski nieodpłatnie prawa własności mienia Skarbu Państwa, obejmującego nieruchomość położoną w obr. R. jednostka ewidencyjna K. W., oznaczoną jako działka nr [...], objętą księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Miechowie, została wydana z naruszeniem prawa, jednakże bez stwierdzenia jej nieważności, a ograniczenie się do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W ramach kontroli sądowej postępowania administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując zarzuty skargi, w zakresie naruszenia przez decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazanych przepisów prawa uznał, że organ administracyjny niewłaściwie zastosował art. 156 § 2 k.p.a. oraz przepisów Konstytucji RP w sposób wynikający z wydanego w dniu 12 maja 2015 r. Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt P 46/13); 2. art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez przyjęcie w ramach kontroli sądowo-administracyjnej i rozstrzygnięcie o nieprawidłowości dokonanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w decyzji z 13 lutego 2019 r. nr DAP-WN-727-1-10/2018/WWP ustaleń w zakresie uznania, że także ze względu na błędne rozumienie przez organ nieodwracalnych skutków prawnych na podstawie art. 156 § 2 k.p.a., przy zastosowaniu wykładni tego przepisu także w oparciu o ustawę z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. 2017, poz. 718), określającą pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji zgodnie z art. 2 pkt 4 ww. ustawy, co doprowadziło Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do uznania w decyzji z 13 lutego 2019 r., nr DAP-WN-727-1 -10/2018/WWP, że decyzja komunalizacyjna została wydana z naruszeniem prawa, jednakże bez stwierdzenia jej nieważności, a ograniczenie się do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W ramach kontroli sądowej postępowania administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując zarzuty skargi, w zakresie naruszenia przez decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazanych przepisów prawa uznał, że organ administracyjny niewłaściwie zastosował art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie oceny nieodwracalnych skutków prawnych; 3. art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawę reformujące administrację publiczną w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i aprobatę stanowiska organu, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż w sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka zawarta w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, tj. nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa, podczas gdy takie ustalenia nie powinny skutkować uznaniem za przesłankę rażącego naruszenia prawa. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie Powiat wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. D. i M. F. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dodatkowo w piśmie procesowym z 28 lipca 2022 r. wnieśli o wyrażenie oceny prawnej dotyczącej wykładni art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Odniesienie się do postawionych zarzutów wymagało będzie natomiast przypomnienia istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych, w oparciu o które orzekał Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Zaznaczyć jednak należy, że w tym przypadku zarzuty postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej są nieczytelne i odwołują się zasadniczo do norm materialnych, które mają być łącznikiem z normami procesowymi. Ponadto zauważyć należy, że "tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe" (zob. np. wyrok NSA z 17.05.2023 r. III FSK 967/22, LEX nr 3598059). Natomiast zarzuty powołane w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, przywołując ten sam motyw związany z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13, łączą go z wieloma zasadami konstytucyjnymi. Od tego ostatniego wątku należy rozpocząć rozważania i zarzuty postawione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych rozpoznać łącznie. Na początku zauważyć należy, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdzając w decyzji z 31 października 2018 r., że decyzja Wojewody Małopolskiego z 18 listopada 1999 r. została wydana z naruszeniem prawa, utożsamia nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., z upływem czasu, po którym nie można stwierdzić nieważności decyzji. Są to natomiast dwie różne negatywne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. "W § 2 komentowanego przepisu [art. 156] unormowano dwie odrębne negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności: upływu czasu oraz nieodwracalnych skutków prawnych. W przypadku gdy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, decyzja nie może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego pomimo ustalenia, że jest dotknięta jedną z ułomności określonych w art. 156 § 1" (J. Wegner, M. Wojtuń [w:] Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 156). Jeśli chodzi o tę ostatnią kwestię, to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. P 46/13, orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok TK z 12 maja 2015 r. P 46/13 jest zakresowy. Orzeka o pominięciu prawodawczym, czyli uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie. Wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał kieruje przede wszystkim do ustawodawcy, ale stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza także dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej w systemie prawa i w zasadach konstytucyjnych, tyle tylko, że nie zawsze jest to możliwe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku tego wyroku TK, brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można było zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, rekonstrukcji takiej nie mógł dokonać za ustawodawcę ani sąd, ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł bowiem w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie, gdzie chodziło o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów warszawskich, na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność (dzięki czemu ów ekwiwalent uzyskali), w sytuacji, gdzie ów akt administracyjny był wadliwy, ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli. Nie można tego porównać do sytuacji występującej w niniejszej sprawie, gdzie chodzi o przejęcie nieruchomości i przysporzenie po stronie podmiotu publicznego. Tezę tę potwierdza późniejsza zmiana stanu prawnego, która nastąpiła w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491). W chwili orzekania przez organ nadzoru i Sąd I instancji zmiana ta jeszcze nie obowiązywała, a zatem nie można tez wyrażonych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku oceniać przez pryzmat tej ostatniej ustawy, ale w świetle skutków, jakie wywołał sam wyrok TK z 12 maja 2015 r. P 46/13, o czym była mowa wyżej. W kontekście tego wyroku zarzuty skargi kasacyjnej odwołujące się do zasad konstytucyjnych, o jakich mowa w pkt I.1-5 skargi kasacyjnej, należy uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Nie jest też prawdą, że nieodwracalne skutki prawne na gruncie tej sprawy należy oceniać w oparciu o przesłanki z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. 2017, poz. 718). Sam tytuł tej ostatniej ustawy oraz jej zakres przedmiotowy ujęty w art. 1 przeczy takiej tezie. Jest też oczywiste, że dokonanie komunalizacji w trybie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na gruntach niebędących własnością Skarbu Państwa, jest rażącym naruszeniem prawa. Ust. 1 art. 60 stanowi bowiem, że "Mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej." Jasna i jednoznaczna treść przepisu określa, że przedmiotem komunalizacji nie może być mienie inne niż Skarbu Państwa, a w tym wypadku tak nie było. Już więc tylko na marginesie zauważyć należy (w kontekście wniosku zawartego w piśmie procesowym skarżących z 28 lipca 2022 r.), że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł związać oceną prawną organu nadzoru w odniesieniu do wykładni art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż przepis ten nie był (i nie mógł być) stosowany w zaskarżonym wyroku, jako że wszedł w życie po jego wydaniu. Ta kwestia może być rozstrzygana dopiero wówczas, gdy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nadzoru podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną (pkt 2 wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku). Natomiast w pkt 1 wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a., sprostował oczywistą omyłkę w wyroku Sądu I instancji w nazwisku jednego ze skarżących.