I OSK 2299/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant starszy asystent sędziego Marita Gagatek-Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. i I.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 251/21 w sprawie ze skargi J.B. i I.B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 3 lutego 2021 r. nr GiK-II.7213.4.2018.TS w przedmiocie umorzenia w całości jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie zatwierdzenia zmian w projekcie wymiany gruntów oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.B. i I.B. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Wojewody Łódzkiego (dalej: organ) z 3 lutego 2021 r., nr GiK-II.7213.4.2018.TS, w przedmiocie umorzenia w całości jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie zatwierdzenia zmian w projekcie wymiany gruntów, wyrokiem z 7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 251/21, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli skarżący zastępowani przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to: a) art. 145 § 1 pkt c) PPSA - przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi I.B. oraz J.B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z 3 lutego 2021 r., nr GiK-II.7213.4.2018.TS, w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Starosty Zgierskiego z 9 listopada 2020 r., nr GK.6620.150.2018.JG, w przedmiocie umorzenia w całości jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie zatwierdzenia zmian w projekcie wymiany gruntów w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a to z naruszeniem: - art. 105 § 1 KPA - wyrażające się w jego błędnym zastosowaniu, polegającym na przyjęciu przez organ, że wywołane wnioskiem skarżących postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia zmian w projekcie wymiany gruntów w zakresie wydzielenia z gruntów będących we władaniu [...] Spółdzielni [...] w D. ekwiwalentu gruntowego, stało się postępowaniem bezprzedmiotowym wobec treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadłego w dniu 11 września 2019 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1245/18, uchylającego decyzję Ministra Rolnictwa i Wsi z 6 września 2017 r., znak GZ.ge.604.17.2014, w zakresie pkt 5 decyzji, w sytuacji gdy pkt 5 przedmiotowej decyzji Ministra Rolnictwa i Wsi, a w konsekwencji przedmiotowe orzeczenie WSA nie obejmowało rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania skarżącym ekwiwalentu gruntowego należnego na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z dnia 24 stycznia 1968 r. lub na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z dnia 26 marca 1982 r., a w obrocie prawnym brak jest jakiegokolwiek rozstrzygnięcia przyznającego takowy ekwiwalent skarżącym; - art 156 § 1 pkt 3) KPA - wyrażające się w jego błędnym zastosowaniu poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem inicjującym postępowanie w sprawie zatwierdzenia zmian w projekcie wymiany gruntów we wsi D. i D.1, tj. wydanie decyzji przewidującej wydzielenie z gruntów będących we władaniu [...] Spółdzielni [...] w D. ekwiwalentu gruntowego na rzecz I. i J.B. byłoby tożsame z wydaniem decyzji w sprawie poprzednio objętej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 26 września 1979 r. nr OT.473-10/79, w sytuacji gdy przedmiotowa ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 26 wrześniu 1979 r. nie zawierała rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania skarżącym ekwiwalentu gruntowego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z dnia 24 stycznia 1968 r. lub w art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z dnia 26 marca 1982 r.: - art. 7 KPA oraz art. 8 KPA - wyrażające się w ich niezastosowaniu i umorzeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia zmian w projekcie wymiany gruntów we wsi D. i D.1, przewidujących wydzielenie z gruntów będących we władaniu [...] Spółdzielni [...] w D. ekwiwalentu gruntowego na rzecz I. i J.B., pomimo iż w obrocie prawnym pozostają decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi znak GZ.gs.604.41/2017 (z 6 września 2017 r. oraz z 26 lutego 2018 r.) wskazujące, iż decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 26 września 1979 r., nr OT.473-10/79, m.in. w zakresie, w jakim nie przewiduje ona przyznania skarżącym ekwiwalentu, o którym mowa w art. 3 Ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z dnia 24 stycznia 1968 r. jest decyzją wydaną z naruszeniem prawa, a rozstrzygnięcie w zakresie przyznania przedmiotowego ekwiwalentu, wobec braku jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w tym przedmiocie w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 26 września 1979 r. może być wydane bez ryzyka stwierdzenia nieważności decyzji i byłoby rozstrzygnięciem zgodnym ze słusznym interesem strony, budzącym zaufanie do organów władzy publicznej; b) art. 16 § 1 KPA w zw. z art. 107 §1 pkt 5) KPA - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 30 czerwca 1978 r., nr OT.473-3/78, oraz decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 26 września 1979 r., nr OT.473-10/79, są decyzjami ostatecznymi również w zakresie ekwiwalentu pieniężnego należnego na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z dnia 24 stycznia 1968 r., w sytuacji gdy przedmiotowe decyzje uznać należy za ostateczne jedynie w zakresie wymiany gruntów, zaś nie rozstrzygają one o ekwiwalencie pieniężnym za ich zamianę, a więc nie są w tej kwestii ostateczne; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: a) art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z dnia 24 stycznia 1968 r.: - poprzez nieprawidłową jego wykładnię i przyjęcie przez Sąd, iż ostateczność decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 30 czerwca 1978 r., nr OT.473-3/78, oraz z 26 września 1979 r., nr OT.473-10/79, rozciąga się również na zagadnienie dopłaty pieniężnej za nieekwiwalentość gruntów w sytuacji, gdy rozstrzygały one jedynie o wymianie gruntów, całkowicie pomijając zagadnienie należnego Skarżącym ekwiwalentu; - poprzez jego niezastosowanie i nie uwzględnienie, iż Skarżący mogli uzyskać na mocy powyższego artykułu nie ekwiwalent w postaci gruntów, ale w postaci dopłaty pieniężnej, w sytuacji gdy takie dopłaty pieniężne zostały przez ustawodawcę przewidziane; b) art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z dnia 26 marca 1982 r.: - poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy mając na uwadze fakt, iż decyzje Prezydenta Miasta Łodzi z 30 czerwca 1978 r., nr OT.473-3/78, oraz z 26 września 1979 r., nr OT.473-10/79, nie są ostateczne w zakresie przyznania Skarżącym ekwiwalentu za wymianę gruntów w nich opisanych, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien uchylić zaskarżone decyzje przekazując organowi sprawę do ponownego rozpoznania, względnie zobowiązać Starostę Zgierskiego w trybie art. 145a § 1 PPSA do wydania decyzji w przedmiocie przyznania skarżącym odpowiedniego ekwiwalentu; - poprzez jego niezastosowanie i nie uwzględnienie, iż Skarżący mogli uzyskać na mocy powyższego artykułu nie ekwiwalent w postaci gruntów, ale w postaci dopłaty pieniężnej, w sytuacji gdy takie dopłaty pieniężne zostały przez Ustawodawcę przewidziane. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania zastępowany przez radcę prawnego wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżących kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem sporu jest dopuszczalność wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania skarżącym ekwiwalentu gruntowego lub pieniężnego w ramach postępowania w sprawie zatwierdzenia zmian w projekcie wymiany gruntów – w sytuacji, gdy projekt wymiany gruntów został zatwierdzony ostatecznymi decyzjami, to jest decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 30 czerwca 1978 r., nr OT.473-3/78, oraz decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 26 września 1979 r., nr OT.473-10/79. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że stwierdzenie, że decyzja zatwierdzająca projekt wymiany gruntów została wydana z naruszeniem prawa ze względu na nieprzyznanie ekwiwalentu za wymieniane grunty, nie oznacza dopuszczalności wydania rozstrzygnięcia o przyznaniu stosownego ekwiwalentu. Zasadne jest w takiej sytuacji umorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie przyznania ekwiwalentu. Strona skarżąca kasacyjnie uważa natomiast, że ostateczność decyzji zatwierdzających projekt wymiany gruntów, nie zawierających rozstrzygnięcia w przedmiocie ekwiwalentu należnego Skarżącym, nie stoi na przeszkodzie przyznaniu Skarżącym ekwiwalentu za wymianę gruntów stanowiących ich własność. Na tej podstawie strona skarżąca kasacyjnie formułuje zarzuty naruszenia wielu przepisów prawa, wskazanych w petitum skargi kasacyjnej. Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie nie może zostać uznane za prawidłowe. Zasadą jest, że organ wydając decyzję załatwia sprawę administracyjną co do jej całości. Jeżeli organ wydaje decyzję częściową, zawierającą rozstrzygnięcie tylko określonej części sprawy, to wskazuje w treści decyzji na taki właśnie częściowy charakter rozstrzygnięcia. Jeżeli strona po doręczeniu jej decyzji, która ma rozstrzygać sprawę co do jej całości, stwierdzi, że nie zawiera ona rozstrzygnięcia sprawy w całości, to może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia. Strona może także żądać uzupełnienia decyzji co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach (art. 111 § 1 k.p.a.). Również organ, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w zakresie, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Jeżeli decyzja nie zostanie uzupełniona, to należy przyjmować, że zawiera ona rozstrzygnięcie dotyczące wszystkich kwestii, które powinny być rozstrzygnięte w ramach danej sprawy. Oznacza to, że uzyskanie przez decyzję cechy ostateczności powoduje, że taka decyzja, dopóki pozostaje w obrocie prawnym, stanowi przeszkodę dla wydania kolejnej decyzji w takiej sprawie także w zakresie, w którym nie zawiera ona wyrażonego expressis verbis rozstrzygnięcia kwestii, co do której organ powinien rozstrzygnąć. Brak rozstrzygnięcia określonej kwestii oznacza bowiem, że w ocenie organu wydającego decyzję nie ma podstaw do rozstrzygania co do tej kwestii. Nie jest wymagane stwierdzenie wprost, że organ nie widzi podstaw do rozstrzygnięcia takiej kwestii. Przenosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 30 czerwca 1978 r., nr OT.473-3/78, oraz decyzją z 26 września 1979 r., nr OT.473-10/79, zatwierdził projekty wymiany gruntów obejmujące m.in. działki stanowiące własność skarżących. W tych decyzjach nie przyznano jednak jakiegokolwiek ekwiwalentu na rzecz skarżących. Oznacza to, że organ nie uznał za zasadne przyznania skarżącym jakiegokolwiek ekwiwalentu. Nie można zatem twierdzić, że kwestia przyznania skarżącym ekwiwalentu nie była przedmiotem ww. rozstrzygnięć Prezydenta Miasta Łodzi. Tak więc ww. decyzje Prezydenta Miasta Łodzi stanowią ostateczne rozstrzygnięcie również w zakresie przyznania skarżącym ekwiwalentu. Nie ma przy tym znaczenia uznanie, że nieprzyznanie skarżącym ekwiwalentu, o którym mowa w art. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z dnia 24 stycznia 1968 r. jest rozstrzygnięciem wydanym z naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa nie powoduje jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Jakkolwiek zatem takie rozstrzygnięcie jest wadliwe, to nadal pozostaje w obrocie prawnym i stanowi przeszkodę dla wydania nowego rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania skarżącym ekwiwalentu. Postępowanie w sprawie przyznania skarżącym ekwiwalentu zgodnie z ich wnioskiem z 5 kwietnia 2018 r. należało zatem uznać za bezprzedmiotowe, a to stanowi przesłankę umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w przedmiocie wniosku uczestnika postępowania o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania ze względu na brak podstawy prawnej dla takiego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Stosownie natomiast do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.