I OSK 2293/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B., M. M. i L. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Kr 126/22 o odrzuceniu skargi J. B., M. M. i L. M. na bezczynność Wójta Gminy Lanckorona w przedmiocie przekazania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji Wojewody Bielskiego z dnia 6 września 1993 roku, znak: GG II-7228/Lanckorona3/92 postanawia: 1. sprostować postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Kr 126/22 w ten sposób, że w sentencji oraz w uzasadnieniu nazwisko "M." zastąpić nazwiskiem "M."; 2. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Pismem z 3 maja 2022 r. J. B., M. M. i L. M. (dalej: skarżący) wnieśli, bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skargę na bezczynność Wójta Gminy Lanckorona (dalej: Wójt) w przedmiocie przekazania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji Wojewody Bielskiego z 6 września 1993 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przekazał powyższą skargę do organu. W dniu 27 maja 2022 r. skarga wpłynęła do Urzędu Gminy Lanckorona, a w dniu 13 czerwca 2022 r. przesłana została do Sądu. W dniu 8 lipca 2022 r. w wykonaniu zarządzenia starszego referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 lipca 2022 r. (k.11 akt sąd.) wezwano skarżących do usunięcia braku formalnego skargi przez złożenie dowodu, że przed wniesieniem skargi wyczerpali tryb określony w art. 37 k.p.a. i wnieśli ponaglenie do właściwego organu, w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia. Powyższe zarządzenie zostało prawidłowo doręczone skarżącym w dniu 13 lipca 2022 r. W dniu 14 lipca 2022 r. w odpowiedzi na powyższe wezwanie (k.25 akt sąd.) skarżący przedłożyli: kopie pism "ponagleń na bezczynność Wójta Gminy Lanckorona" z 26 listopada 2021 r., z 2 grudnia 2021 r. i z 19 stycznia 2022 r. (k.26-28 akt sad.) oraz ponaglenie z 14 lipca 2022 r., które wpłynęło do Urzędu Gminy Lanckorona w dniu 15 lipca 2022 r. (k.29 akt sąd.). Postanowieniem z 5 sierpnia 2022 r., II SAB/Kr 126/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w aktualnym stanie prawnym, zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W myśl art. 37 § 3 k.p.a., ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Z treści art. 53 § 2b p.p.s.a. wynika, że uprzednie ponaglenie stanowi niezbędny warunek skutecznego wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z przytoczonych przepisów wynika obowiązek wniesienia ponaglenia, a dopiero następnie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie wykazali, że w niniejszej sprawie ponaglenie zostało złożone przed wniesieniem skargi. Skarga została wniesiona 5 maja 2022 r., ponaglenie wpłynęło natomiast do Urzędu Gminy 15 lipca 2022 r. Mając zatem na uwadze, że złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność, wobec wniesienia ponaglenia po wniesieniu skargi, Sąd I instancji uznał, że przedmiotowa skarga jest obarczona brakiem, uniemożliwiającym nadanie jej dalszego biegu. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych za obie instancje sądowe. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów i nie zastosowanie przepisów art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 52 § 2b p.p.s.a. przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżący nie wyczerpali środków zaskarżenia, wobec czego nie byli uprawnieni do wniesienia skargi na bezczynność Wójta, a prawidłowa wykładnia tych przepisów winna prowadzić do konkluzji, że każde wniesienie ponaglenia przed wydaniem orzeczenia przez WSA jest wystarczające do uznania, że skarżący wyczerpali środki zaskarżenia; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi; b) art. 133 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przy wydawaniu postanowienia, że kolejne ponaglenie na bezczynność Wójta zostało złożone w dniu 15 lipca 2022 r. a do dnia wydania zaskarżonego postanowienia organ nie zareagował na to ponaglenie (brak jest jego reakcji do chwili obecnej), a zatem Sąd I instancji winien wziąć pod uwagę wszystkie dowody jakie zostały zgromadzone do dnia wydania zaskarżonego orzeczenia; c) art. 149 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, co nie doprowadziło do uwzględnienia skargi na bezczynność. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący poinformowali WSA w Krakowie (pismo z 14 lipca 2022 r.), że wnosili kilka ponagleń na bezczynność Wójta, tj. z 26 listopada 2021 r., z 2 grudnia 2021 r., z 19 stycznia 2022 r. oraz ostatnie w dniu 14 lipca 2022 r. W ocenie skarżących kasacyjnie w realiach niniejszej sprawy bezspornie doszło do bezczynności ze strony Wójta, ponieważ nie wydał żadnego orzeczenia i nie przekazał sprawy organowi właściwemu, czyli Wojewodzie Małopolskiemu a miał taki obowiązek w myśl art. 65 k.p.a. Zdaniem skarżących występujący w przepisie art. 53 § 2b p.p.s.a. zwrot "w każdym czasie" oznacza, że ponaglenie winno być złożone w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego niezakończonego stosownym rozstrzygnięciem. W wyroku NSA z 26 stycznia 2021 r., II OSK 2202/20, wskazano, że jeśli skuteczne jest wniesienie podania do organu niewłaściwego, to tym bardziej skuteczne jest skierowanie ponaglenia do organu właściwego do jego rozpatrzenia, pomimo naruszenia trybu jego wnoszenia. Przejawem nadmiernego formalizmu jest także m.in. odrzucenie skargi z uwagi na wskazanie przez stronę składającą ponaglenie innej podstawy prawnej, niewskazanie organu, do którego ponaglenie jest składane albo wskazanie organu niewłaściwego. Z orzecznictwa wynika również, że nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). Mając powyższe na uwadze skarżący stwierdzili, że błędem Sądu I instancji było podejście formalistyczne do sprawy. Sąd I instancji winien w pierwszej kolejności, mając na uwadze zebrane w sprawie dowody, uznać, że: a) pisma wskazywane jako ponaglenia a opisane w piśmie z 14 lipca 2022 r. stanowią ponaglenia w rozumieniu art. 37 k.p.a.; z orzecznictwa wynika bowiem, że nie liczy się forma (tytuł pisma), ale jego zawartość merytoryczna i żądanie; organ oraz Sąd winien uznać zatem, że w istocie pisma te stanowią ponaglenia, które do chwili wydania zaskarżonego postanowienia nie zostały rozpatrzone; b) ponaglenie z 15 lipca 2022 r. było wystarczające do uznania, że skarżący wypełnieli warunek, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a., gdyż: ponaglenie to zostało złożone przed dniem wydania zaskarżonego postanowienia; ponaglenie to nie zostało rozpatrzone przez organ do dnia wydania zaskarżonego postanowienia; ponaglenie zostało złożone w czasie, o którym mówi art. 53 § 2b p.p.s.a.; przejawem nadmiernego formalizmu jest żądanie, aby ponaglenie to było złożone przed dniem złożenia skargi do WSA, jeśli w orzecznictwie przyjęto pogląd, że ponaglenie może być złożone równocześnie ze skargą (równocześnie jest dopuszczalne a późniejsze przed wydaniem orzeczenia przez WSA już nie jest akceptowane przez Sąd – takie rozumienie tego przepisu jest nielogiczne i jest obarczone nadmiernym rygoryzmem i przejawem nielogicznego formalizmu). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona. Z oczywistych powodów nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a., albowiem przepis ten nie miał w sprawie zastosowania, Sąd I instancji nie badał sprawy bezczynności, a zaskarżone skargą kasacyjną orzeczenie dotyczy kwestii dopuszczalności skargi, a nie jej zasadności. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. (oznaczonym w zarzucie jako art. 52 § 2b p.p.s.a.). Po pierwsze, art. 52 p.p.s.a. nie ma jednostki oznaczonej jako § 2b. Tę wadliwość zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny identyfikuje jednak jako oczywistą omyłkę, albowiem z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzut odnosi się do treści art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zarzut błędnej wykładni tego przepisu nie jest jednak uzasadniony. Nie jest trafna teza zawarta w skardze kasacyjnej, że wystarczające jest wniesienie ponaglenia do czasu rozpoznania skargi na bezczynność przez sąd lub do czasu podjęcia przez sąd czynności w sprawie i wydania orzeczenia. Ponaglenie jest warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność, który trzeba spełnić, aby prawnie dopuszczalne było wniesienie skargi (postanowienie NSA z 18 listopada 2020 r., I FSK 495/20). Wniesienie ponaglenia powinno zatem poprzedzać wniesienie skargi. Zarzutami błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania nie można też zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie, stąd w oparciu o ten zarzut nie można podważać ustalenia, czy w sprawie doszło do wyczerpania środków zaskarżenia i wniesienia ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. Za zasadny i skuteczny Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. przez pominięcie przez Sąd I instancji całości przedstawionego w aktach materiału sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a w konsekwencji również naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W niniejszej sprawie w odpowiedzi na wezwanie z 5 lipca 2022 r. skarżący wyjaśnili, że przed wniesieniem skargi wnieśli kilka pism, które określili jako ponaglenia na bezczynność Wójta, tj. pisma: z 26 listopada 2021 r., z 2 grudnia 2021 r. i z 19 stycznia 2022 r. Do odpowiedzi dołączyli kopie w/w pism. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że każde pismo w postępowaniu, niezależnie od tego, jaką nazwę nada mu strona, winno być rozpoznane w takim trybie, który w najpełniejszym stopniu umożliwia uczynienie zadość zamieszczonemu wnioskowi strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona działa w postępowaniu samodzielnie, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika i w sposób wskazujący na jej niezaradność. O charakterze pisma procesowego decyduje jego treść, a nie nazwa, a mylne oznaczenie pisma nie stanowi przeszkody do nadania mu właściwego biegu (postanowienie SN z 27 lutego 1997 r. I PKN 40/96, OSNAP 1998/4/138; wyrok SN z 4 lutego 1972 r. I PR 408/71, LexPolonica nr 322320; wyrok NSA z 12 grudnia 2018 r. I OSK 2588/18). Oceniając zatem, czy w sprawie zostało złożone ponaglenie (art. 37 § 1 k.p.a.), należy rozważyć, czy zostało złożone pismo odpowiadające wymogom ponaglenia (w szczególności pismo takie musi wyrażać niezadowolenie strony długością postępowania – postanowienie NSA z 5 kwietnia 2017 r. I OZ 644/17), a nie tylko opatrzone takim tytułem. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do tych pism i wyjaśnień skarżących, nie ocenił charakteru tych pism i nie ustalił, czy można im nadać walor ponaglenia w rozumieniu art. 37 k.p.a. Zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 2. sentencji. Na podstawie art. 156 § 1 i § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską zawartą zarówno w sentencji jak i w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w ten sposób, że nieprawidłowe nazwisko "M." zastąpił prawidłowym nazwiskiem "M.", o czym orzeczono jak w punkcie 1. sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 209 p.p.s.a. w zw. z art. 203 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym nie zasądza się zwrotu kosztów postępowania w przypadku skarg kasacyjnych na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych kończących postępowanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23).